Los ajustes razonables y la no transgresión al derecho de consulta a personas con discapacidad
The Reasonable Adjustments and the Non-Violation of the Right to Consultation for People with Disabilities
Pahola Betzabé Carrasco Espinoza*
Georgina Monserrat Muñoz García**
Universidad de Colima
Resumen
En el presente artículo se investiga cómo el derecho de consulta a las personas con discapacidad se ve vulnerado dentro del Congreso del Estado de Colima ante la falta de ajustes razonables, lo que sitúa en riesgo su garantía de ser cumplido adecuadamente. La falta de ajustes razonables pone en tela de juicio la garantía de los principios consagrados en el artículo primero de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, así como los establecidos en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Se aborda el problema desde una perspectiva descriptiva, analítica e interpretativa con el fin de conocer las realidades y experiencias de los involucrados, en específico de personas que, como integrantes de la diputación representan a la sociedad y regulan a este sector de la población, por lo que se les cuestiona cómo abordan este tema, qué noción tienen y el porqué, a pesar de ser reconocido como problema, no se hace algo al respecto para solucionarlo. Asimismo, es importante comprender por qué la garantía del derecho de consulta depende a los ajustes razonables que permiten su acceso. El análisis de las consultas legislativas dirigidas a personas con discapacidad revela que la falta de ajustes razonables no es sólo una omisión técnica, sino un reflejo de problemas estructurales más profundos dentro del poder legislativo. A través de las entrevistas realizadas, se identificó que las consultas actuales no garantizan accesibilidad plena, lo que se traduce en una vulneración del derecho a la participación efectiva de los sujetos en cuestión.
Palabras clave: ajustes razonables, discapacidad, derecho de consulta, vulneración, poder legislativo.
Abstract
The work establishes that the Right of Consultation for people with disabilities is a Right that is being violated, given that there is a notable lack of reasonable adjustments within the legislative power from the state of Colima, which jeopardizes the guarantee that this right will be adequately fulfilled. Furthermore the lack of reasonable adjustments calls into question the guarantee of the principles enshrined in the first article of the Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos as well as those set out in the Convention on the Rights of Persons with Disabilities. The problem is approached from a descriptive, analytical and interpretive perspective in order to understand the realities and experiences of those involved, in this case, the deputies, to understand why they consider this issue to be a problem, nothing is being done to solve it. It is also important to understand why the guarantee of the right to consultation and reasonable adjustments depends on this. The analysis of legislative consultations aimed at people with disabilities reveals that the lack of reasonable adjustments is not just technical omission, but a reflection of deeper structural problems within the Legislative Branch. Through the interviews conducted, it was identified that current consultations do not guarantee full accessibility, which translates into a violation of the right to effective participation of people with disabilities.
Keywords: Reasonable Adjustments, Disability, Right to Consultation, Violation, Legislative Power.
Recibido: 21 de agosto de 2025.
Aprobado: 12 de septiembre de 2025.
Con el presente artículo se pretende evidenciar la falta de ajustes razonables dentro del Congreso del Estado de Colima para llevar a cabo consultas previas al sector de personas con discapacidad (en adelante PcD); por lo cual se estarían vulnerando derechos reconocidos a este sector; puesto que el poder legislativo tiene el encargo de la representación popular en la creación de normas jurídicas. Para que exista una inclusión del sector es necesario que los integrantes de dicho poder hagan los ajustes razonables adecuados con las herramientas necesarias de accesibilidad para enfrentar las barreras que se han impuesto a lo largo del tiempo, esto con la finalidad de respetar y hacer valer el derecho de consulta y participación activa, así como el respeto a la Constitución Federal, a la Convención y demás normas que establezcan los derechos humanos de las PcD.
Es importante hacer énfasis en esta problemática; es una cuestión que ha perdurado a lo largo de los años, dejando al sector de PcD en un estado de vulnerabilidad y desigualdad ante el resto de la sociedad, y si bien, sólo afecta a una minoría, son seres humanos que merecen ser tratados con dignidad y respeto.
Las entidades deben buscar mecanismos para incorporar al sector de PcD a la sociedad, esto es, realizar los ajustes razonables de acuerdo a las necesidades que se presenten dentro del Estado. Si bien existe reglamentación internacional, que establece la importancia de la participación activa de las PcD, dicha participación es limitada o bien, difícil de llevar a cabo, pues no hay los suficientes sistemas de apoyo que reconozcan la capacidad jurídica de este sector poblacional, pues históricamente ha sido excluido y marginado, al ser sus integrantes vistos desde una perspectiva de vulnerabilidad y poca capacidad para ejercer su pleno goce de cualquier obligación.
En la actualidad, se han tratado de incluir de manera explícita los derechos del sector con discapacidad para que de alguna manera se respeten, pero aún existe ese desbalance que impide que dichos derechos sean puestos en práctica, lo cual trae consigo la transgresión de estos, no hay respeto hacía el principio de igualdad junto con el principio de no discriminación; asimismo, se incluye el principio de libertad, pues al ser excluido el sector, nos está hablando de que no se han tomado las medidas necesarias para hacer los ajustes razonables y así evitar las barreras que lo limitan.
La problemática de la que surge esta investigación es el contexto del Congreso del Estado de Colima que ha omitido la aplicación de ajustes razonables, acordes a lo reconocido en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en su artículo 4.3; asimismo, la inaplicación del principio de igualdad y no discriminación plasmados en el artículo 1°. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior se ve reflejado en los estados de Aguascalientes, Baja California, Nuevo León, Chihuahua, Morelos, San Luis Potosí, Zacatecas, Jalisco, Durango, Tamaulipas, Yucatán, Puebla, Quintana Roo, entre otros; esto de acuerdo con los expedientes asignados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en donde se buscó impugnar reformas o adiciones a las leyes o códigos de dichas entidades, puesto que no llevó a cabo el derecho de consulta a las PcD.
Ahora bien, enfocándonos especialmente en el Estado de Colima, en el año de 2018 el expediente número 46, se buscó impugnar algunos preceptos como el artículo 71 y 72 de la Ley para Regular la Convivencia Civil en el Estado de Colima y sus Municipios, puesto que se violentó el derecho de consulta a las PcD.
No existe alguna referencia de que, al momento de constituirse la norma, se hayan celebrado consultas previas y públicas a las PcD; fue así que se vulneraron los derechos de este sector, en el que nos interesa el de consulta. Si bien este expediente data del año 2018 y la resolución del año 2020, el caso anterior en materia de derechos humanos y discapacidad, a pesar de perpetuar la marginalización a las PcD y la importancia de su inclusión en la toma de decisiones en materia legislativa, no hay antecedentes de que se haya llevado a cabo una consulta al sector para la creación o reforma de algún precepto, es por ello que no se descarta la falta de capacitación y accesibilidad dentro del Congreso del Estado de Colima, necesaria para llevar a cabo la toma de decisiones de las personas con discapacidad.
La ausencia de mecanismos accesibles para la participación de la PcD dentro del ámbito legislativo creó barreras que dificultan la participación en la toma de decisiones que involucran sus propias vidas; asimismo, la insuficiencia de capacitación en legisladores del Estado de Colima, los derechos y necesidades de las PcD, contribuye a una falta comprensión deficiente en su rol y derechos en el proceso legislativo. Así, se contempla que la falta de sensibilidad por parte del poder legislativo reflejado en la escasez de herramientas de accesibilidad y capacitación para una efectiva consulta y participación, se contrapone al pleno ejercicio de principios y derechos humanos. Si bien, no existe un manual exacto que refiera cómo llevar a cabo o cómo se debe ajustar el poder legislativo a las consultas de las PcD, sí existe un instrumento internacional que establece que estas deberán llevarse a cabo de manera previa, pública, accesible y adecuada.
Metodología y procedimiento de la investigación
El enfoque utilizado en la investigación fue cualitativo fincado en profundizar el análisis e interpretación de la realidad en aspectos que sólo se pueden conocer a través de la subjetividad humana (Hernández-Sampieri, 2018), ya que se buscó comprender experiencias y vivencias de los sujetos involucrados; esto mediante la técnica de la entrevista que permitirá conocer las particularidades del fenómeno en estudio. Para enriquecer el enfoque, lo nutrimos de la fenomenología hermenéutica, ambas ayudarán a la relación cualitativa; la primera busca la verdad, el conocer las experiencias de los diputados, en el sentido de cómo perciben el problema abordado, la conciencia y el interés que se tiene con respecto a ello, pero no sólo de manera verbal, sino también mediante el lenguaje no verbal. La segunda permitirá hacer una interpretación y reflexión dentro del contexto jurídico y social; con la información obtenida se conocerá cómo la falta de ajustes razonables dentro del Congreso del Estado de Colima es un tema importante, pues sin él, se ve vulnerado el derecho de consulta a PcD y otros derechos.
Respecto al alcance en una investigación descriptiva, en ella se busca captar el estado actual del fenómeno, es decir, vamos a observar, analizar, describir y conocer el problema sin modificarlo, simplemente resaltar que es un problema real y actual, y que es importante atenderlo.
Por otro lado, el método que se considera es el analítico-sintético, con base en Rodríguez y Pérez (2017): el análisis da la posibilidad de poder desmembrar las partes del fenómeno, y como complemento, la síntesis conduce a unir aquellas partes que son relevantes para la investigación y dar respuesta al objetivo e hipótesis.
La selección del universo de la investigación corresponde a los congresos de las entidades federativas y el de la Unión; ello considerando que son los órganos idóneos para obtener información acerca de la aplicación de ajustes razonables en el ejercicio del derecho de consulta a PcD; puesto que los diputados son los encargados de representar al pueblo, así como los encargados de la legislación. Sin embargo, para la muestra se considera únicamente a los diputados del Congreso del Estado de Colima, mismo que se compone por 25 legisladores; tipo de muestra de análisis que será no probabilística ni se pretenderá generalizar el resultado, sino profundizar en un caso específico para indagar en los significados que un grupo de legisladores tiene sobre este problema: los diputados y diputadas del Congreso en el Estado de Colima.
Así, la muestra de la investigación fue cualitativa, dado que no se busca un enfoque generalizador sino profundizar en la información de cada persona entrevistada como guía para descubrir si los derechos de las PcD se vulneran. Cabe resaltar que la muestra se redujo de 25 a 15 legisladores debido a que 10 de los diputados se negaron a realizar la entrevista, dejando entrever que no es un tema lo suficientemente importante para las personas que están encargadas de representar al pueblo, de velar por los intereses y los derechos de la sociedad en general, esto demostrado con la negativa o la ausencia de su persona.
Para llevar a cabo la generación de la información, la técnica aplicada fue la entrevista con preguntas estructuradas, mismas que están basadas en nuestros objetivos; esto con el fin de facilitar la obtención de patrones de repetición en sus respuestas y que dichos patrones, a su vez, se emplearán en la interpretación de los resultados como categorías de análisis predefinidas. A continuación, se presentan las preguntas más relevantes utilizadas de la entrevista:
- Durante el periodo de la presente legislatura ¿recibió algún curso o capacitación para llevar a cabo el ejercicio del derecho de consulta de PcD?
- ¿Cuentan con los apoyos o herramientas necesarias que permitan a las PcD ser partícipes en el ejercicio de su derecho de consulta?
- ¿A qué cree que se deba la falta de ajustes razonables dentro del poder legislativo en Colima?
- ¿Qué opina de la falta de ajustes razonables para llevar a cabo las consultas a las PcD?
- ¿Cree usted que la falta de ajustes razonables vulnera los derechos de las PcD?
El principal objetivo de la investigación es captar la comprensión, la reflexión, así como la vivencia del problema en las personas entrevistadas; ello para corroborar cómo se estaba o no aplicando el derecho a la consulta previa con los ajustes razonables a las PcD. Es por ello que se optó por sintetizar cinco preguntas relevantes de la entrevista, las cuales más adelante se analizan.
Asimismo, se generaron cuatro preguntas problematizadoras, originadas de los objetivos para establecer las categorías y con este fin fijar los códigos que permitirán sintetizar toda la información con el fin de adentrarse de manera pronta a los resultados y comprobar si realmente hay una falta de ajustes razonables dentro del poder legislativo del Estado de Colima, ocasionando que se vulnere el derecho de consulta y dejando sin garantía otros derechos humanos, así como principios consagrados. A continuación, las preguntas problematizadoras que guiaron la entrevista:
- ¿Qué acciones reflejan la sensibilización del poder legislativo al sector de personas con discapacidad?
- ¿Cómo se evidencia la falta de ajustes razonables para el ejercicio de consultas adecuadas por parte del poder legislativo en relación al derecho de consulta a las personas con discapacidad?
- ¿Los ajustes razonables son indispensables para la inclusión del sector de personas con discapacidad en las consultas de participación?
- ¿Cuáles son las razones que originan la falta de ajustes razonables dentro del poder legislativo y cómo se evidencia?
Resultados, análisis y discusión
Capacitación para el acceso al ejercicio del derecho de consulta a PcD
Durante la entrevista se indagó si los diputados habían recibido o no capacitaciones pertinentes para la realización de consultas apropiadas para la inclusión de PcD, así como se evaluó si tenían un aceptable nivel de conocimiento y sensibilización ante este sector de la población, y a la cual están representando como parte del proceso legislativo.
Para estar en aptitudes de llevar a cabo el abordaje sobre el conocimiento y sensibilidad, primero se realizó la investigación documental que brinda el sustento para esta evaluación; comenzando con las normativas aplicables.
Así, al analizar la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante CDPD o la Convención), se observó que en sus artículos marcan la obligación de que las autoridades de los Estados tengan una capacitación que garantice el desarrollo de las PcD. Por ejemplo, su artículo número 13, párrafo 2 indica lo siguiente: “A fin de asegurar que las personas con discapacidad tengan acceso efectivo a la justicia, los Estados Partes promoverán la capacitación adecuada de los que trabajan en la administración de justicia, incluido el personal policial y penitenciario.” (CDPD, 2006).
Respecto al derecho de consulta previa, se entiende como “la posibilidad de involucramiento en el proceso decisorio, respecto a grupos afectados por cierta legislación o política es un requisito necesario para la legitimidad de la norma” (Stepien y Rivera, 2016, p. 184). Es decir, lo esencial es que se garantice que los grupos afectados puedan involucrarse en la decisión que les atañe, en un proceso legislativo respecto a regulaciones que podrían afectarles. Para ello se requiere que quienes van a tomar la decisión pública posibiliten tal involucramiento. Es así que el Derecho de Consulta exige que las personas que legislan estén capacitadas para garantizar la participación de las PcD.
Para mayor precisión, el comité sobre los derechos de las personas con discapacidad, en su Observación General Número 7 (2028), señala el alcance del artículo 4 de la Convención:
Los Estados partes deberían incluir la obligación de celebrar consultas estrechas e integrar activamente a las personas con discapacidad, a través de sus propias organizaciones, en los marcos jurídicos y reglamentarios y los procedimientos en todos los niveles y sectores del Gobierno. Los Estados partes deberían considerar las consultas y la integración de las personas con discapacidad como medida obligatoria antes de aprobar leyes, reglamentos y políticas, ya sean de carácter general o relativos a la discapacidad. (p. 5)
De lo anterior se aprecia que el involucramiento mediante el derecho de consulta es una obligación y, en tal sentido, las personas legisladoras deben estar conscientes de tal obligatoriedad y realizar todo lo que sea necesario para cumplirla. Por tanto, la interrogante de la entrevista buscaba una respuesta no sólo literal, sino que explicaran cómo en el ámbito específico de su responsabilidad en el proceso legislativo realizaban el cumplimiento del derecho de consulta previa. Con ello queríamos conocer cómo interpretaban la realidad de su capacitación y compromiso con el derecho de consulta a PcD. A través de sus respuestas, las personas legisladoras revelaron más de lo que explícitamente contestaron (atendiendo la metodología de análisis de silencios y evasivas), lo que permitió encontrar vacíos de conocimiento, falta de institucionalización y carencias en la estructura legislativa.
En sus respuestas algunos legisladores mencionaron haber asistido a cursos generales sobre discapacidad, pero no específicamente sobre cómo ejercer adecuadamente el derecho de consulta; otros afirmaron que su conocimiento provenía de la experiencia empírica o del contacto con asociaciones civiles; finalmente, unas respuestas reconocieron con franqueza o con una tranquilidad alarmante que no habían recibido capacitación alguna.
En las respuestas que fueron proporcionadas se apreció que no mencionaron a la consulta como un derecho fundamental, con lo que se puede interpretar que no lo consideran como tal; se aprecia entonces una falta de conocimiento y sensibilización, además de una visión reduccionista de la accesibilidad que no le da su verdadero valor como exigencia de la dignidad humana. Además, esta visión no permite identificar que la discapacidad proviene de la misma sociedad que impone limitaciones en vez de garantizar la accesibilidad para el ejercicio de sus derechos a todas las personas con igualdad y equidad.
Para entender tal visión reduccionista fue necesario investigar un enfoque de discapacidad desde la perspectiva de los derechos humanos. Es así que el modelo social de la discapacidad expresa que: “Se alega que las causas que originan la discapacidad no son ni religiosas ni científicas, sino sociales o al menos, preponderantemente sociales.” (Palacios, 2008, p. 103). Pues bien, la sociedad es quien impone las diferencias en la misma, de acuerdo con Barnes citado por Palacios, menciona que: “Desde esta perspectiva, las personas con discapacidad son discapacitadas como consecuencia de la negación por parte de la sociedad de acomodar las necesidades individuales y colectivas dentro de la actividad general que supone la vida económica, social y cultural” (p. 103).
De tal manera, no hay un respeto al principio de universalidad de los derechos humanos, ya que el modelo social de discapacidad muestra que “la realidad social de esta población contradice el principio constitucional que garantiza la igualdad real y el trato preferente para las personas con discapacidad” (Victoria, 2013, p. 1094). Por lo que las soluciones no deben enfocarse directamente a las personas afectadas sino a toda la población en general, existiendo así un modelo donde en la sociedad haya normalización en la igualdad de las PcD y otro modelo donde la sociedad debe de hacer frente a las necesidades de todas las personas. Pero todo esto es, en cuanto a lo que se apreció durante las entrevistas, un conocimiento desconocido por las y los encargados de la labor legislativa, un ideal que, en tal sentido, se queda en una utopía: si las autoridades que se supone tienen la labor de cumplir estas obligaciones las ignoran o desconocen de manera intencional, qué se puede esperar de las regulaciones que emitan.
Si bien algunos diputados han tenido acercamientos informales al tema, la ausencia de una capacitación suficiente es lo que reveló la entrevista; no hay una formación estructurada para que cumplan con sus obligaciones de accesibilidad para el derecho de consulta previa en un efectivo involucramiento en decisiones públicas. Lo cual, en la práctica, perpetúa la exclusión de PcD y limita su participación en procesos legislativos, revelando una violación a su derecho a la consulta y la participación política. La capacitación en derechos humanos y accesibilidad se percibe como un esfuerzo individual y no como una obligación institucional.
En el análisis de este resultado de la investigación concluye que la falta de capacitación en consulta a las PcD no es un simple descuido, sino una manifestación de exclusión sistemática de su involucramiento en los procesos legislativos del Congreso del Estado de Colima; por lo menos acorde a las respuestas y silencios emitidos por las personas entrevistadas. En su lenguaje se interpreta que tienen una concepción incompleta e ineficiente de los derechos humanos, donde la accesibilidad y la consulta no son considerados derechos exigibles, sino elementos secundarios dentro del proceso legislativo. En términos de derechos humanos, esto reproduce un sistema excluyente donde la participación de PcD depende de la buena voluntad de las personas legisladoras en turno y no de un marco jurídico sólidamente integrado en sus procesos.
Respuestas sobre la existencia de apoyos y herramientas para la participación de PcD
El objetivo de la pregunta de investigación que guio esta parte de la entrevista era determinar si existen herramientas o apoyos que faciliten la plena participación de las PcD durante las consultas legislativas, ello para evaluar el cumplimiento del principio de accesibilidad universal. Se entiende por esta una condición esencial para la inclusión y la participación plena en la sociedad; es decir, su comprensión ha evolucionado para ser considerada desde una perspectiva más amplia y no limitada exclusivamente a la discapacidad (Palacios, 2008, pp. 118-123). Es decir, la accesibilidad universal debe, como su nombre lo indica, estar disponible para todas las personas, para que puedan, en igualdad, ejercer sus derechos humanos.
Al respecto, en el informe igualdad y no discriminación por razón de discapacidad (Benavides, Ospina y Velarde, 2010, p. 8), se precisa que:
La accesibilidad es la condición que debe cumplir el entorno social a fin de que todas las personas, en condiciones de igualdad puedan ejercer sus derechos y vivir de manera independiente. Supone, en sentido positivo, la obligación por parte del Estado de construir obras de infraestructura adaptadas a las necesidades de acceso de las personas con discapacidad, o en sentido negativo, la eliminación de obstáculos y barreras que impiden el acceso a los edificios, el transporte, comunicaciones, servicios de información, etc. (p. 8)
Desde el modelo social de discapacidad mencionado líneas arriba, la accesibilidad deja de ser abordada como una medida especial dentro de un proceso de rehabilitación y se enfoca en encontrar respuestas adecuadas, en condiciones de igualdad, a las necesidades de todas las personas. Ello incluye conocer y derribar barreras físicas, como contar con una infraestructura adecuada para la movilidad como elevadores y rampas, caminos con relieve y señales en braille para invidentes; barreras comunicacionales, como lengua de señas o adaptado para neurodivergencias; y barreras actitudinales, desde la misma apertura, esfuerzo y responsabilidad de los y las legisladoras para conocer y respetar los derechos humanos de las PcD e integrarlas en los procesos legislativos y las regulaciones que aprueben.
En esta parte del análisis se evaluó si el Congreso del Estado de Colima garantiza la participación del sector de PcD en procesos de consulta. Con este análisis se buscó determinar si hay un interés real en mejorar las condiciones de participación eliminando barreras que enfrentan las PcD; o si, por el contrario, la exclusión se mantiene y es una práctica institucionalizada al identificar que existen obstáculos físicos (falta de rampas, señalización), comunicacionales (ausencia de intérpretes o documentos en braille) y actitudinales (falta de capacitación en derechos humanos).
Algunas de las personas entrevistadas mencionaron ciertos esfuerzos aislados para incluir a las PcD en la consulta, consistentes en reuniones con organizaciones que los representan o el uso de tecnología básica para favorecer la comunicación; pero que, en concreto, no se observó que se hubiera garantizado una accesibilidad. En las respuestas de otros legisladores, estos reconocieron de manera expresa que no hay herramientas accesibles suficientes y que el congreso no cuenta con protocolos formales de accesibilidad para la consulta de PcD. Entre sus respuestas también afirmaban que desconocían la necesidad de ajustes razonables específicos, señalando que “no ha habido solicitudes de parte de PcD”; es decir, como si la obligación no existiera a menos que lo exigieran de forma generalizada de las PcD.
En conclusión, de un análisis global de las entrevistas se ha identificado la ausencia de respuestas claras o la minimización del problema al revelar ciertas verdades subyacentes; puesto que, no se garantiza la accesibilidad, se ha normalizado la exclusión porque si la consulta se realiza sólo cuando PcD “lo solicitan” indica que el congreso no asume la responsabilidad proactiva de garantizar su derecho a participar, asumiendo que las consultas a PcD dependen de una mera voluntad política pragmática y no de un marco jurídico que les obliga a un trato digno, igualitario y no discriminatorio. Tal como lo señala la CDPD (2006) en su artículo 2:
Por “discriminación por motivos de discapacidad” se entenderá cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo. Incluye todas las formas de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables [...] (el denotado en negrita es propio).
Factores que limitan o impiden adoptar ajustes razonables dentro del Congreso del Estado de Colima
En cuanto a las medidas que garanticen la accesibilidad, para respetar los derechos humanos de las PcD se tiene la obligación de realizar todos los ajustes razonables, tal como lo indica la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD, 2006), en su artículo 2:
Por “ajustes razonables” se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales [...]
Para entender la obligación de realizar ajustes razonables, de acuerdo con Luis Cayo Pérez (2012), estos implican:
La conducta positiva de actuación del sujeto obligado por norma jurídica consistente en realizar modificaciones y adaptaciones adecuadas del entorno, entendido en un sentido lato, a las necesidades específicas de las personas con discapacidad en todas las situaciones particulares que éstas puedan encontrarse a fin de permitir en esos casos el acceso o el ejercicio de sus derechos y su participación comunitaria en plenitud, siempre que dicho deber no suponga una carga indebida, interpretada con arreglo a los criterios legales, para la persona obligada y no alcancen a la situación particular las obligaciones genéricas de igualdad, no discriminación y accesibilidad universal. (p. 8)
Sintetizando lo anterior, los ajustes razonables son indispensables para la inclusión social y accesibilidad en el ejercicio de los derechos, garantizando la participación activa a las PcD: sector que enfrenta barreras históricas por haber sido marginado por el gobierno y la propia sociedad. Esto porque los ajustes razonables son aquellas adaptaciones y modificaciones en las estructuras sociales y políticas que permiten la igualdad de oportunidades para participar plenamente en la sociedad.
Durante las entrevistas, las personas legisladoras evadían o pretendían justificar su obligación a realizar ajustes razonables para la accesibilidad. Lo anterior se constató con las siguientes observaciones que se recogen de las interacciones: respuestas que usaban el presupuesto como excusa y no como una barrera real (como que no hay recursos o que hay “temas más urgentes”); otras, como se señaló, que se requería que las PcD solicitaran ajustes razonables. Lo cual refleja un desconocimiento del enfoque de derechos humanos, así como falta de comprensión del derecho de consulta como una de estas garantías.
Se destaca una fatalista normalización de la exclusión de PcD en el poder legislativo, con un argumento de incapacidad financiera como una estrategia recurrente para justificar la falta de acción estatal; lo cual equivale a validar la discriminación estructural por razones económicas y, en la práctica, ello lleva a perpetuar la exclusión y la violación sistemática de derechos humanos. El que los legisladores no mencionen la CDPD ni las leyes nacionales en materia de accesibilidad indica que no hay un marco de referencia claro dentro del congreso sobre la obligación de garantizar ajustes razonables; en términos de derechos humanos, no existen “temas más urgentes” cuando se trata de garantizar la participación de grupos históricamente excluidos.
Lo manifestado durante las entrevistas permite interpretar que los factores que limitan o impiden la adopción de ajustes razonables tienen que ver con agendas políticas que no integran una cultura de derechos humanos: desde el desconocimiento de las obligaciones en materia de consulta previa, accesibilidad y ajustes razonables, hasta una agenda política que no prioriza la igualdad y la no discriminación en el uso de los recursos públicos. El análisis revela que la falta de ajustes razonables en el Congreso del Estado de Colima no son resultado de una carencia de recursos, sino de una cultura política que no prioriza la accesibilidad ni la inclusión de PcD.
Durante la entrevista, la exclusión de PcD aparece sistemáticamente justificada con argumentos que no resisten un análisis profundo: el discurso legislativo refleja un desconocimiento y falta de sensibilización en cuanto a los derechos humanos de las PcD al evadir su responsabilidad en realizar “las modificaciones y adaptaciones adecuadas que garanticen “el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales” (CDPC, 2006). La obligación de garantizar la accesibilidad no depende de la demanda de las PcD o de que sobren recursos económicos después de atender “temas más urgentes” (según ciertas agendas políticas discriminatorias); sino, por el contrario, es una obligación estatal y de todas las autoridades establecida en el marco normativo vigente.
La falta de ajustes razonables para el derecho de consulta a PcD
De forma más directa, se indagó durante la entrevista sobre lo que implicaba realizar ajustes razonables en cuanto a las consultas a PcD. Esta indagación para hacer hincapié en el principio de accesibilidad en sus dos vertientes: como camino a garantizar una efectiva igualdad de oportunidades en el ejercicio de los derechos, por una parte; y como requisito en el diseño de los entornos físicos, bienes y servicios, por la otra. Ambas vertientes convergiendo en el objetivo del principio de accesibilidad: eliminar las barreras que impiden la autonomía (Palafox, 2018, p. 32).
A partir de las respuestas se apreció que hay una visión incompleta de los legisladores acerca del derecho de consulta a PcD; puesto que se notó un vacío respecto al conocimiento explícito del problema: no reconocieron que la ausencia de accesibilidad impide el ejercicio efectivo del derecho de consulta. Lo que sugiere una visión reduccionista del problema y que se interrelaciona con la excusa sobre la falta de ajustes razonables por la falta de presupuesto sin que se mencionara alguna acción legislativa para solicitar recursos o gestionar y destinar un presupuesto específico para ajustes razonables; lo cual también indica una carencia de iniciativa política al respecto (sea por insensibilidad política, agendas políticas discriminatorias, o mera ignorancia e ineptitud).
Se apreció que también había una minimización de la importancia de los ajustes razonables cuando en sus respuestas llegaron a afirmar que “siempre hay formas de participar”; como si no hubiera problema alguno o que este depende de que las PcD busquen otra “forma de participar”. Esto pone de manifiesto que hay una incomprensión fundamental de los ajustes razonables como medidas obligatorias para garantizar la igualdad. Lo anterior refleja una visión donde se espera que las PcD se adapten a las condiciones existentes en lugar de que sea el Estado el que garantice su acceso efectivo.
Durante las entrevistas la consulta a PcD sigue siendo visto como un proceso opcional, no como un derecho exigible. Ninguna respuesta remotamente reconoció que la accesibilidad debe estar garantizada como parte estructural del proceso legislativo; evidencia de que la consulta a PcD sigue dependiendo de la voluntad política de cada persona legisladora en vez de un mecanismo obligatorio con reglas claras.
El derecho de consulta de las PcD no puede ser efectivo sin accesibilidad, lo que significa que la falta de ajustes razonables equivale a una violación de sus derechos. Si el congreso no implementa tales ajustes que garanticen su acceso en las consultas, se está vulnerando directamente los derechos políticos de las PcD y perpetuando la discriminación estructural. Las “justificaciones” como problemas de presupuesto fueron una estrategia recurrente para tratar de diluir la responsabilidad estatal en el cumplimiento de los derechos humanos; lo cual, como se ha reiterado, no exime de la obligación de igualdad y no discriminación.
Si hay quienes creen que la consulta puede realizarse sin ajustes razonables porque “siempre hay formas de participar”, es evidente la clara incomprensión del enfoque de los derechos humanos, lo que confirma la necesidad de una formación en accesibilidad y derechos de PcD para las personas legisladoras y, por qué no, de la sociedad a la que representan.
La relevancia de los ajustes razonables para la inclusión
En este momento del análisis se requiere hacer una aproximación a la teoría de justicia de Nussbaum (2006) con el fin de interpretar las respuestas obtenidas. “Los pensadores clásicos del contrato social no lograrían imaginar que las PcD pudieran ser partícipes en la elección de los principios políticos” (p. 35), alude la autora, y parece que este eco subsiste en el pensamiento de las personas entrevistadas. Nussbaum (2006) afirma que la justicia implica reconocer que las PcD:
están plenamente capacitadas para ser partícipes en elecciones políticas, y esta exclusión que se infringe a este vulnerado grupo se refleja como una carencia desde el punto de vista de la justicia al no ser tratados como iguales cuando sus voces no son escuchadas en la elección de principios básicos (p. 35).
Continúa afirmando que no existe justificación para no incluirlas en los procesos de elección, ya que no suponen ningún inconveniente para las instituciones sociales que representan a las PcD en su colaboración en la toma de decisiones políticas (Nussbaum, 2006, p. 36).
Lamentablemente, considerando los resultados de esta investigación, parece que aún se ve a la accesibilidad como una concesión opcional y no como un derecho exigible. Por esta ignorancia, las PcD pueden sufrir discriminación, pues no hay igualdad ante el resto de la sociedad para que puedan ejercer libremente sus derechos y libertades fundamentales.
Debe quedar claro a las personas legisladoras que los ajustes razonables son indispensables: es necesario su conocimiento y manejo dentro del Congreso del Estado de Colima. Los ajustes razonables permiten el ejercicio de derechos y están consagrados en CDPC y la CPEUM, en una interpretación conforme a los valores y principios de igualdad, libertad, autonomía, independencia y no discriminación, que sustentan el sistema jurídico mexicano.
El cumplimiento al derecho de igualdad da como resultado que la persona pueda disfrutar plenamente de sus derechos humanos y fundamentales y se coloca en una posición de igualdad en la sociedad. Se debe entender igualdad en el sentido de que si bien todos somos iguales ante la ley, cada persona es desigual en la sociedad, pues cada individuo es una identidad personal, es desigual en condiciones materiales y sociales (Giménez, 2009, pp. 311, 312) y físicas, es entonces que debe de hacerse un ajuste en donde todos los seres humanos por más diversos que sean personalmente, puedan disfrutar de su derecho de igualdad sin riesgo a que se vea vulnerado por la falta de ajustes razonables.
Por otro lado, si se respeta el derecho a la igualdad entonces también se respeta el derecho a la libertad; puesto que al vulnerarse el primero se limita el goce, uso y disfrute de derechos libremente. Por lo cual, de no hacer los ajustes razonables para que el sector de PcD pueda incorporarse a la vida sociopolítica con igualdad, la existencia de barreras discriminatorias impide su libre desenvolvimiento. La discriminación es social: “La sociedad debe estar diseñada de tal modo que responda a las diversas expectativas de desarrollo y progreso social” (Ospina, 2010 p. 154); ello amerita medidas distintas y apropiadas para respaldar el cumplimiento de los derechos humanos colocándolos en igualdad de condiciones que al resto de las personas (Palacios, 2007).
Dentro del reconocimiento de la dignidad y de los derechos humanos se encuentra que las PcD deben de gozar de autonomía; sin embargo, es importante destacar que existen discapacidades diversas que pueden llegar a un extremo de imposibilitar a la persona el tomar decisiones autónomas (Sarmiento, 2023). Eso no significa que deba dejarse de lado a las PcD en la toma de decisiones; sino, en estos casos, pueden ser asistidas por individuos que les apoyen conforme a sus intereses. También es necesario que se realicen ajustes razonables para que aquellas personas con discapacidad, las cuales su diversidad funcional no es grave y no les impide participar en la sociedad, puedan acceder de forma igualitaria y libre (Montañez, 2017).
Ahora bien, destaca que en el análisis se deja ver que persiste una discriminación hacia las capacidades diversas. es prudente admitir que la garantía del cumplimento del derecho de consulta no es totalmente dependiente de las PcD o de aquellos que las representan, sino de la estructura gubernamental (Gallegos et al., 2016). Esto se aprecia en dos tipos de discriminación (Giménez, 2009): la jurídica y la de hecho.
La discriminación jurídica “excluye a algunos sujetos de la titularidad de algunos derechos” (Giménez, 2009, p. 317). Al dejar de lado a ciertos individuos como lo es el sector en cuestión, se está impidiendo el ejercicio de sus derechos. La falta de la consulta previa a PcD constituye en sí una violación de derechos, ya que se les excluye formalmente de procesos que les competen.
En cambio, la discriminación de hecho son “aquellas que de hecho se desarrollan, a pesar de la igualdad jurídica de las diferencias y en oposición al principio de igualdad de oportunidades” (p. 317) . A pesar de la existencia de ciertas legislaciones que garantizan el derecho de consulta previa, en la práctica las PcD a menudo no son consultadas ni se les da voz en procesos legislativos. Así que, aunque en la ley se les reconocen sus derechos, en la realidad práctica se enfrentan a desventajas en el ejercicio de su esfera jurídica (discriminación de hecho).
Es triste constatar que durante las entrevistas los legisladores no mencionaron soluciones concretas; de lo que se aprecia que la accesibilidad no ha sido una prioridad en la agenda política del Congreso. Las respuestas revelan patrones de justificación, minimización y desconocimiento sobre la obligatoriedad de los ajustes razonables como un derecho exigible. Esto pese a que la accesibilidad no es opcional ni negociable, los derechos humanos no dependen del presupuesto disponible, sino que deben garantizarse en cualquier circunstancia, pues el argumentar que la falta de presupuesto impide la implementación de ajustes razonables revela una falta de compromiso con la accesibilidad y una evasión de la responsabilidad estatal.
Síntesis de los análisis de resultados
Se procede al estudio, interpretación y discusión de los resultados obtenidos mediante los instrumentos empleados para la recolección; una vez sintetizada la información relevante, tenemos los códigos que obtuvimos por medio de las preguntas problemáticas.
Para la representación de la información analizada y sintetizada, se construyó el siguiente diagrama.
Figura 1. Diagrama sintético de los resultados de la investigación
Nota. Elaboración propia con los resultados obtenidos en la investigación.
Como se observa en la Figura 1, en la información que revelaban las respuestas, toman un lugar predominante las razones dadas para no aplicar los ajustes razonables en las consultas; ello desde el mismo desconocimiento o a modo de excusa, como si esto liberara de su responsabilidad al órgano legislativo; ahí se conjuntan la falta de presupuesto, de interés, de sensibilidad y de voluntad política para atender de manera prioritaria este sector en cuanto a regulaciones que le afectan directamente.
Como segundo nivel, se conjuntaron como evidencias de la violación a la obligación de los ajustes razonables para ejercitar el derecho de consulta previa la falta de capacitación de los recursos humanos, y la falta de accesibilidad en los recursos materiales. Lo anterior se oculta o invisibiliza con foros de participación que no tienen las medidas de accesibilidad, es decir, los ajustes razonables para que puedan participar PcD; así como cursos de sensibilización que no tienen un impacto real en las acciones de las y los diputados, ni en cambios de las condiciones materiales o espacios que sean verdaderamente propicios para foros de consulta efectivos.
En el tercer y último nivel del diagrama se conjuntaron las razones jurídicas por las cuales, de acuerdo con lo investigado, es indispensable realizar cambios en el Congreso del Estado de Colima para que se apliquen ajustes razonables en el ejercicio del derecho de consulta previa de las PcD. Primero, porque sin ello se les está excluyendo y se les vulneran derechos, no sólo el de consulta previa, sino los que pudieran resultar perjudicados por la regulación que les afecta, y a la cual no se les ha consultado previamente; la falta de libertad para ejercer su derecho ante la imposibilidad de acceso al mismo; lo cual también limita su derecho de participación política, reduciendo el ejercicio de su ciudadanía; la discriminación en un aspecto prioritario para combatir la desigualdad que enfrentan las PcD, dado que si no participan activamente en las decisiones políticas que les incumben directamente, poco se puede esperar de que se les incluya en la vida social, política y jurídica en condiciones de igualdad.
A continuación, se sintetizan los análisis resultantes de las respuestas a las interrogantes guía de la entrevista.
Respecto a la primera pregunta ¿Qué acciones reflejan la sensibilización del poder legislativo al sector de PcD?, se descubrió cuáles son los medios que utilizan los diputados para llevar a cabo las consultas a las PcD; a lo que abiertamente expresaron que emplean los foros en los cuales se reúnen con este sector vía representantes de asociaciones, con quienes platicaban acerca de temas que les atañen. Esto deja por ver que, si bien era un modo de acercamiento con el sector, no era suficiente, ya que no era directo y desde ese momento se levantaban barreras invisibles; es, además, un modo de simulación afirmar que se abre el espacio del congreso a las PcD, pero en la infraestructura material no hay adaptaciones para que ingresen ni tampoco se comuniquen, como intérpretes del lengua de señas o documentos braille; incluso, cabe la posibilidad que la invitación a los foros o consultas no lleguen a las personas con discapacidad.
Por lo que la comprensión de lo que los legisladores entienden por participación o consulta al sector es meramente formalista, es decir, sólo por cumplir realizan una invitación a un foro sin asegurarse de que pueda llegar a las PcD y, además, las convoca a un espacio en el tienen problemas para ingresar y para comunicarse; así, se aprecia que en las personas entrevistadas no hay una visión sustantiva, o sea, eliminar las barreras que imposibilitan la participación activa de las PcD. Se interpreta por ello que la supuesta sensibilización con cursos no se refleja en la forma de llevar a cabo foros; menos aún respecto a la consulta previa en la que no pueden participar las PcD por la ausencia de los ajustes razonables que les den acceso.
En cuanto a la segunda pregunta, “¿Cómo se evidencia la falta de ajustes razonables para el ejercicio de las consultas adecuadas por parte del poder legislativo en relación al Derecho de Consulta a las PcD?” Las respuestas evidenciaron una falta de capacitación efectiva, pues quienes manifestaron haber tenido capacitaciones en el tema afirmaron que fue previo a su integración en la legislatura o que las llevaron por su cuenta fuera de las funciones que como legisladores asumen. Además, los cursos que llevaron fueron simplemente para conocer más acerca de las PcD, y no para poder llevar consultas adecuadas.
Sin embargo, a pesar de eso, los legisladores creen que por el hecho de llevar foros participativos ya se está cumpliendo el llevar a cabo una consulta, por lo que se evidencia la falta de ajustes razonables en las consultas legislativas porque, aunque se realizan foros participativos, estos no garantizan accesibilidad efectiva. La ausencia de herramientas como intérpretes de lengua de señas mexicanas, formatos accesibles y espacios adaptados demuestra que las PcD enfrentan barreras que limitan su derecho a participar plenamente. Esto refleja que el Congreso del Estado de Colima aún tiene una visión formalista del derecho de consulta, sin aplicar un enfoque de accesibilidad e inclusión real.
Respecto a la tercera pregunta, “¿Los ajustes razonables son indispensables para la inclusión del sector de PcD en las consultas de participación?” Aunque es claro que los ajustes razonables son indispensables, el artículo logra evidenciar su ausencia en un espacio prioritario: el derecho a la consulta previa ante regulaciones que les afectan. Se aprecia cómo el que que haya una vulneración de los derechos de las PcD en el ámbito legislativo perpetúa un estado de discriminación por omisión, esto por las barreras que impiden el acceso real a la toma de decisiones políticas que afecta su autonomía, igualdad y libertad. Se destaca que al impedir la inclusión de las PcD a los espacios de participación política se les excluye del ejercicio de otros derechos que se derivan de una ciudadanía plena. Además, se pone énfasis en que el cumplimiento de estos ajustes no debe ser opcional o supeditado a las decisiones arbitrarias de quienes legislan, sino una obligación del Estado conforme a la CDPC y la CPEUM (artículo 1o y 133) que es responsabilidad de las autoridades, en este caso, las que integran el Congreso del Estado de Colima.
Finalmente, en cuanto a la cuarta interrogante, “¿Cuáles son las razones que originan la falta de ajustes razonables dentro del Poder Legislativo y como se evidencia?”; las respuestas evidenciaron ignorancia, falta de sensibilización, de interés y de presupuesto, esto conforme a lo manifestado por las personas entrevistadas. Desde un enfoque fenomenológico-hermenéutico, la vivencia de los entrevistados no es de un cuidado a los intereses de las PcD, antes bien, parecen excusarse de su insensibilidad señalando una falta de presupuesto sin asumir su responsabilidad o proponerse resolverlo. Lo cual implica una insensibilidad que evidencia lo poco comprometidos que están con la inclusión y una falta de conciencia de su rol como legisladores. El hecho de que mencionan que la falta de ajustes razonables se debe a la falta de presupuesto da a entender que los derechos de las PcD no son realmente importantes dado que no se proponen cómo obtenerlos; e, incluso, se expresaban como gastos costosos y no como una inversión necesaria de la cual son autoridades responsables dentro del ámbito legislativo.
De acuerdo con el problema que dio origen a la presente investigación, si bien se determinó que la falta de ajustes razonables necesarios para llevar a cabo consultas apropiadas al sector de personas con discapacidad puede vulnerar el que se lleven a cabo las consultas establecidas en el artículo 4.3 de la CDPC, instituido en el objetivo número uno, también se determinó que la falta de ajustes puede dejar sin garantía los principios establecidos en la misma convención, así como en la CPEUM, ya que se le restringe a la PcD de disfrutar sus derechos en plena igualdad y libertad, esto enfocado principalmente a la hora de querer hacer uso de su derecho de consulta.
El análisis de las consultas legislativas dirigidas a personas con discapacidad revela que la falta de ajustes razonables no es solo una omisión técnica, sino un reflejo de problemas estructurales más profundos dentro del poder legislativo. A través de las entrevistas realizadas, se identificó que las consultas actuales no garantizan accesibilidad plena, lo que se traduce en una vulneración del derecho a la participación efectiva de las PcD. En su mayoría el poder legislativo del Estado de Colima argumentó que sí buscan incluir al sector con discapacidad al implicarse mediante foros participativos, esto, con el objetivo de que expresen sus necesidades mediante representantes de ciertas asociaciones civiles de las cuales forman parte; sin embargo, las acciones que implementan son insuficientes. La realización de foros participativos sin medidas de accesibilidad como intérpretes de Lengua de Señas Mexicana, formatos en Braille o herramientas digitales adaptadas, evidencia una visión limitada y formalista del derecho de consulta.
También existe la incógnita con aquellas personas con discapacidad que no pertenecen a alguna asociación civil, al no existir las herramienta o apoyos adecuados, además de la falta de implementación de mantener informado al sector. Lo anterior, no solo de que pueden formar parte de estos foros de participación que se llevan a cabo en el Congreso del Estado de Colima, sino de la totalidad de derechos que gozan como lo es la igualdad y la libertad, pues a causa de esta vulneración se ve limitada la participación. No se tiene la noción de si se encuentran adecuadamente informados para ejercer su derecho de consulta, y es importante que la persona a pesar de tener una capacidad diversa pueda participar más activamente. Sin embargo, lo que no se ve directamente, pero es igual de significativo, es la falta de compromiso real de muchos legisladores. La ausencia de varios diputados en el proceso de entrevistas, su negativa a participar, su actitud prepotente o desinteresada, refuerza la hipótesis de que la discapacidad sigue sin ser una prioridad en la agenda legislativa. Esto no sólo invisibiliza a las PcD en la toma de decisiones, sino que perpetúa un modelo de exclusión donde el derecho de consulta se convierte en un simple trámite, sin impacto real en la legislación.
Las personas con discapacidad deberían de poseer la certeza de que sus derechos no serán vulnerados por la falta de ajustes que impide la accesibilidad en el ejercicio de derechos, esto se ejemplifica en que si surgiera el deseo de acceder a la página web del Congreso del Estado, esta página ya cuente con las modificaciones necesarias para su uso y goce, en el mismo sentido; que si alguna persona con discapacidad manifiesta la inquietud de acercarse a sus legisladores, ellos cuenten con aquellas herramientas o personas que medien la comunicación, así como si alguna otra persona del sector con una discapacidad distintiva de requerir un intérprete tenga el deseo o necesidad de participar en algún foro organizado por el congreso.
Ahora bien, de acuerdo al análisis realizado del contraste entre los fundamentos y los resultados obtenidos, se destaca que estos últimos no distan mucho de lo manifestado por Agustina Palacios y Martha Nussbaum en sus obras, en razón de que aún persisten barreras, como lo es la falta de ajustes razonables, la cuales limitan que la participación jurídica sea activa por parte del sector que nos ocupa. Nussbaum llama en su obra a este sector como una problemática no resuelta; desafortunadamente sigue siendo de esa manera.
Es preciso mencionar que durante la investigación existió un pequeño obstáculo en cuanto a la investigación de campo, en razón de que el tiempo fue poco para realizar las entrevistas. Las y los diputados que fueron entrevistados concluyeron su legislatura el primero de octubre del presente año, y al momento de sacar una cita con ellos se complicó porque ya no estaban yendo constantemente al congreso, solo se presentaban cuando tenían sesiones extraordinarias. Por lo anterior, se considera que sería indispensable tomar en cuenta el tiempo para realizar las investigación de campo.
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*Carrasco Espinoza Pahola Betzabé
Formación: Licenciada en derecho por la Universidad de Colima. Ocupación: Investigadora independiente. Líneas de investigación: Derechos humanos, derecho de consulta a personas con discapacidad, inclusión social. Contacto: betzaofthehollow@gmail.com Orcid: https://orcid.org/0009-0007-9029-0396
**Muñoz García Georgina Monserrat
Formación: Licenciada en derecho por la Universidad de Colima. Ocupación: Investigadora independiente. Líneas de investigación: Derechos humanos, derecho de consulta a personas con discapacidad, inclusión social. Contacto: mgmonse@gmail.com Orcid: https://orcid.org/0009-0003-2201-4462