Fronteras y gobernanza migratoria en México 2019-2025: ¿un espacio de paz desde la interculturalidad y los derechos humanos?

Borders and Migration Governance in Mexico 2019-2025: A Space for Peace Through Interculturality and Human Rights?

Joselito Fernández Tapia*

Universidad de la Sierra Sur

Resumen

El objetivo del estudio es, desde un enfoque cualitativo, analizar y caracterizar las condiciones legales y de políticas generales —enmarcadas en la legislación y planes de desarrollo del periodo 2019-2024—, para el establecimiento de la gobernanza migratoria y de las fronteras como espacios de interculturalidad y paz en México, en el marco del desarrollo sostenible y las políticas federales. Se parte de gobernanza migratoria, fronteras, interculturalidad, paz y derechos humanos como ejes temáticos, para luego abordar el análisis de la legislación y de los planes de desarrollo de las entidades federativas con mayor flujo migratorio y de la Ciudad de México. Resultados: avances significativos en derechos humanos en la legislación sobre pueblos indígenas y migración, así como en los planes de desarrollo; en menor medida en la interculturalidad y escasamente sobre la paz y casi ausente en gobernanza; predominio de un enfoque de la gestión pública; avances significativos de interculturalidad en la Ciudad de México y las leyes relacionadas a pueblos indígenas; tendencias hacia el enfoque de derechos humanos, igualdad de género y del desarrollo sostenible. Conclusión: No existen condiciones para la construcción de fronteras como espacios de paz desde la interculturalidad, los derechos humanos y la gobernanza migratoria participativa.

Palabras clave: gobernanza; gobernanza migratoria; paz; interculturalidad; derechos humanos.

Abstract

The objective of this study, using a qualitative approach, is to analyze and characterize the legal and general policy conditions — framed within legislation and development plans for the 2019-2024 period — for the establishment of migration governance and of borders as spaces for interculturality and peace in Mexico, within the framework of sustainable development and federal policies. It focuses on migration governance, borders, interculturality, peace, and human rights as thematic axes, followed by an analysis of the legislation and development plans of the states with the greatest migratory flows and of Mexico City. Results: significant advances were identified in human rights, in legislation on Indigenous peoples and migration, as well as in development plans; to a lesser extent in interculturality, scarcely in peace, and almost absent in governance; a predominance of a public management approach was observed; notable advances in interculturality were found in Mexico City and in laws related to Indigenous peoples; and trends toward a human rights, gender equality, and sustainable development approach. Conclusion: Current conditions do not support the construction of borders as spaces for peace grounded in interculturality, human rights, and participatory migration governance.

Keywords: governance; migration governance; peace; interculturality; human rights.

Recibido: 21 de julio de 2025

Aprobado: 14 de septiembre de 2025

Introducción

La globalización, las migraciones internacionales y las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) transforman ciudadanías, fronteras y culturas. La migración traspasa fronteras físicas, culturales y jurídicas frente a políticas restrictivas y de criminalización (López-Sala, 2005; McAulife y Oucho, 2024; Morales, 2021). Como resultado, las fronteras se convierten en zonas de violencia estatal y social, pero también de convivencia, colaboración y relaciones económicas; en consecuencia, pueden repensarse como espacios de integración, codesarrollo y paz, desde la interculturalidad y los derechos humanos (DD. HH.).

Los organismos internacionales, desde el desarrollo sostenible, impulsan la interculturalidad como respeto, interacción, diálogo y coexistencia entre diversas culturas en condiciones de equidad y no homogenización cultural, para generar expresiones culturales compartidas en los ámbitos local, nacional, regional e internacional (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [UNESCO], 2006; Faúndez, et al., 2012; Liscano, 2021). Su objetivo es fortalecer la participación y cooperación para favorecer el desarrollo pleno de las personas, en tolerancia y respeto (Alavez, 2014).

Desde una visión crítica, la interculturalidad es una herramienta de emancipación, lucha por la igualdad y va más allá de la tolerancia y el diálogo (Alavez, 2014), es descolonizadora, de visibilización y erradicación de las desigualdades (Walsh, 2018; Tubino, 2005). En México se implementa la interculturalidad funcional como proyecto, sin embargo, predomina una interculturalidad relacional, no sujeta a proyectos políticos, que surge en el contacto cotidiano entre culturas.

El presente trabajo analiza las condiciones legales y de políticas para la gobernanza migratoria y de las fronteras como espacios de interculturalidad y paz, entre 2019 y 2024, considerando lo global, la migración y el desarrollo sostenible como elementos de continuidad y transformación de las fronteras en México.

El abordaje de la migración, fronteras y gobernanza migratoria es imperativo porque México es un país de emigración, transmigración e inmigración, y sus fronteras se han vuelto espacios hostiles, de incertidumbre y con más violencia estatal desde 2016, con la irrupción del gobierno de Trump en Estados Unidos, pero también por prácticas y condiciones de violación de derechos humanos en las fronteras mexicanas. La incorporación del Ejército y la Guardia Nacional para controlar la migración irregular en el marco de la política migratoria federal 2018-2024 aumentan la complejidad (Pérez, 2019; García, et al., 2020; Cruz, 2022) y agravan estas condiciones, aunque existen avances legislativos y programas con enfoque de DD. HH. (Cruz, 2022), perspectiva de género, interculturalidad y cultura de paz.

Desde una perspectiva cualitativa y crítica, el estudio analiza las fronteras mexicanas (2019-2024) como espacios territoriales, sociales y culturales, a partir de la legislación, políticas migratorias y estudios empíricos. Identifica tendencias y limitaciones de una gestión migratoria alineada con la ONU-OIM y el desarrollo sostenible, con una perspectiva social y de bienestar aún incipiente. El documento aborda un breve marco teórico, la metodología, y el análisis y discusión de resultados y conclusiones, enfatizando la interculturalidad, la paz, la gobernanza y los derechos humanos, sus avances, limitaciones y tendencias.

1.Fronteras, migración y multiculturalidad

1.1. Sobre los límites, las fronteras y el borderland

El límite divide un territorio de otro, mientras que la frontera abarca los bordes territoriales situados a ambos lados. Esta última, a la vez que separa, une y contiene personas, ideas, formas de vida, bienes, sistemas y estructuras; es la región conformada por los dos lados del límite: el borderland (Sánchez-Ayala, 2015; Lara-Valencia, 2023). Más que territorios, las fronteras son espacios sociales, culturales y políticos, dinámicos y en constante transformación (Castillo y Trujillo, 2024) que, aunque pertenezcan a diferentes entidades jurídico-políticas, comparten características y configuran un campo social particular. Son espacios multiculturales e interculturales, de conflicto y construcción de paz, donde coexisten hospitalidad y agencia migrante con violencia estructural. (Viviescas-Cabrera, et at., 2025).

Históricamente, las fronteras han sido escenarios de disputa, expansión y dominación —de clanes, tribus y ciudades-estado a imperios y estados-nación—. Hoy pueden ser entendidas como espacios de invasión, colonización y subordinación con fines geopolíticos, comerciales o culturales, generadores de conflictos, subordinación y dominación; o como ámbitos de integración, colaboración y transformación, generadores de paz, interculturalidad y ecodesarrollo. A la vez, conforman un continuum translimítrofe, con dimensiones jurídico-política, territorial y cultural-simbólica que separa y une los dos lados del borderland.

1.2. Sobre la migración internacional

La migración es histórica. Las personas han migrado por razones económicas, sociales, políticas (Koser, 2016) y naturales, como desastres y fenómenos climáticos extremos (Jacinto, 2024; Organización Internacional de Migraciones [OIM], 2024). Puede ser forzada o voluntaria, internacional/externa o interna/nacional (De Hass, 2021), y es un proceso diverso y complejo (Misses-Liwerant, 2022). En el presente estudio se examina la migración en las fronteras mexicanas.

La migración es el desplazamiento de personas que implica un cambio de residencia habitual a través de una frontera político-administrativa, sea entre aldeas, ciudades, distritos o países (Kok, 1999), la cual puede ser temporal o permanente. El “migrante” abarca a toda persona que se traslada fuera de su lugar de residencia habitual, independientemente de su estatus legal, causas de su movilidad o duración de la estancia (OIM, citado en Tsegay, 2023, p. 2). Este traslado conlleva procesos de adaptación e integración cultural, axiológica, laboral y de estilo de vida (Sánchez-Motilano, 2022), que derivan en la adopción de nuevas identidades y formas de vida con relación al destino y origen (Misser-Liwerant, 2022).

Asimismo, la migración no se reduce a un desplazamiento tempo-espacial, sino que constituye un proceso complejo que se inicia con el traslado territorial y continúa con la incorporación progresiva en la sociedad de destino, en paralelo a su vinculación con la de origen. Se desarrolla en un continuum de trasformaciones, adaptaciones, diferenciaciones, agresiones, violencias y aceptaciones, que configuran características singulares y múltiples formas de manifestación.

Este fenómeno ha implicado “violencia xenófoba” (Misago, 2016), políticas restrictivas, estricto control migratorio, criminalización y expulsión (Ewing et al., 2015; Ponce et al., 2025; López-Sala, 2005), con libre tránsito de mercancías, pero no de personas. Estas políticas extendidas a América Latina (Rosina, 2024; Mariscal y Torre, 2025), vulneran derechos humanos y la paz, convirtiendo las fronteras en escenarios de violencia social, estructural y simbólica. Sin embargo, las migraciones contribuyen a las economías expulsoras y receptoras, aportan culturas e identidades nuevas y participación social y política (Secretaría de Relaciones Exteriores [SRE], s.f.). Contexto en el cual, puede repensarse como proceso integrador y de reconfiguración de las relaciones desde una gobernanza centrada en la dignidad humana, la interculturalidad y la paz.

1.3. Gobernanza migratoria

En el ámbito global, la gobernanza migratoria se sustenta en tres marcos clave: la Agenda 2030 (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2015); la Declaración de Nueva York de 2016 y el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular de 2018 (Organización de las Naciones Unidas, 2018; Ocman y Ortega, 2021), cuya implementación opera en niveles global, regional y estatal. Según con la OIM (2021), busca equilibrar los derechos de las personas migrantes con la soberanía estatal, teniendo como actores centrales a los Estados, y de forma complementaria, a migrantes, ciudadanía, organizaciones internacionales y no gubernamentales, sector privado, sindicatos, comunidades, entidades religiosas e instituciones académicas.

La Agenda 2030 incorporó la meta 10.7, a partir de la cual se definió las “políticas migratorias bien gestionadas”; en 2015 la OIM elaboró un Marco de Gobernanza de la migración (MiGOF) como base para que los países gestionen el fenómeno, a la vez que definió indicadores de gobernanza de la migración (IGM) para identificar las buenas prácticas y desarrollar estructuras de gobernanza migratoria, pero sin medir los resultados de las políticas ni la eficacia institucional (OIM, 2022).

La gobernanza migratoria de la OIM tiene 90 indicadores en seis dimensiones: 1) derechos de las personas migrantes (acceso a servicios sociales –salud, educación y seguridad social–, políticas de integración y acceso a empleo); 2) enfoque de gobierno integral (marco institucional, estrategia de migración, marco jurídico, transparencia, coherencia institucional, datos y disponibilidad de información; 3) alianzas de cooperación (regional, global, bilateral, entre otras); 4) bienestar socioeconómico (acuerdos bilaterales de trabajo, remesas, competencias y cualificaciones en los sistemas de reconocimiento, regulación de migración estudiantil, gestión de migración laboral, participación de la diáspora del país de origen); 5) movilidad en situaciones de crisis; y 6) migración segura y ordenada (políticas de retorno y reintegración, criterios de admisión y elegibilidad, control fronterizo y aplicación, medidas contra la trata de personas y el tráfico de personas) (OIM, 2024; 2022). Las dimensiones se rigen por tres objetivos: “fomentar el bienestar socioeconómico de los inmigrantes y de la sociedad, abordar eficazmente los aspectos relativos a la movilidad en situaciones de crisis y asegurar una migración segura, ordenada y digna” (OIM, 2022, p. 9). Criterios que se están asumiendo en México como país y desde el 2020 en el ámbito estatal (OIM, 2025).

Sin embargo, Pécoud (2018) encuentra que organismos como la ONU, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial (BM) y la OIM, tienen un enfoque utilitarista y empresarial de la gestión migratoria, relegando los derechos de las personas migrantes; modelo en el cual, los migrantes son recursos para maximizar la rentabilidad, favoreciendo el control y la explotación.

A pesar de los hallazgos de Pécoud y de los críticos de la gobernanza migratoria de la ONU-OIM, la estrategia busca equilibrar los intereses empresariales, estatales y de las y los inmigrantes. En ese marco, se integran los derechos humanos, aunque desde el enfoque del utilitarismo capitalista de Estados y empresas. Son, de algún modo, políticas más integrales, y el seguimiento de los IGM podría servir para desarrollar políticas de integración, interculturalidad y paz.

En América Latina, la gobernanza migratoria impulsada por la ONU-OIM se articula a la Declaración de los Ángeles, liderada por Estados Unidos, y orientada a la movilidad ordenada y segura, como a proteger la dignidad, la vida y los derechos humanos de las personas migrantes, sin importar su condición migratoria (U.S. Department of State, 2022). Se estructura en cinco ejes: 1) estabilidad y asistencia; 2) vías regulares de migración y protección internacional; 3) gestión humana de la migración; 4) respuesta de emergencia coordinada; y 5) reducción y gestión de la migración irregular; promoviendo procesos de gestión, seguridad fronteriza y respuesta coordinada ante emergencias migratorias (Ocman, 2023).

Según la declaración cada país debe gestionar los flujos migratorios en sus fronteras internacionales, colaborar en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes y trata de personas, y compartir información para investigar y procesar los delitos (U.S. Department of State, 2022). Es un sistema integrado de control migratorio.

Para Ocman y Ortega (2023) la gobernanza migratoria regional se funda en la soberanía nacional, el control fronterizo, la inmovilidad forzada y una estricta selectividad sobre quien califica como migrante, solicitante de asilo o refugiado bajo el marco de procesos “seguros, ordenados y regulares”, impuesta por Estados Unidos (EE. UU.). Sin embargo, se firmó por 18 países latinoamericanos, Canadá y EE. UU., responde a los lineamientos de la ONU-OIM e incluye compromisos para proteger la seguridad, dignidad y derechos humanos de las personas migrantes, promover retornos seguros, combatir la violencia, la discriminación y xenofobia, y garantizar empleo sin explotación y con perspectiva de género (U.S. Department of State, 2022). Pero, aunque equilibra soberanía y seguridad estatal con dignidad y derechos humanos (DD.HH.), y estipula evitar expulsiones arbitrarias, su orientación es utilitarista, pragmática y securitista.

1.4. Interculturalidad, derechos humanos y paz

Interculturalismo e interculturalidad son categorías actuales y ambiguas. Según Tubino (2005) y Walsh (2012) se realizan desde tres perspectivas: relacional, funcional y crítica. La relacional, definida como convivencia de distintas culturas en un mismo espacio, invisibiliza las luchas de poder entre culturas (Tello, 2019), dominación, colonialidad y estructuras políticas, sociales, económicas y epistémicas que reproducen relaciones de superioridad e inferioridad, que se realizan en contextos de igualdad y desigualdad, a los que no se cuestiona (Walsh, 2012).

La segunda, la interculturalidad funcional. Es un proyecto político que construye una síntesis cultural sobre las bases culturales hegemónicas para asimilar a los grupos subalternos con menos poder social, económico o político (Mato, 2007). Aunque promueve inclusividad, diversidad, diálogo y convivencia pacífica, no aborda las causas de las desigualdades y es compatible con el neoliberalismo (Tubino, 2005; Wash, 2012). Bajo un discurso igualitario, perpetúa relaciones de exclusión y dominación, desmoviliza las luchas sociales e impulsa el individualismo liberal (Walsh, 2018). Para Tubino (2005) es el multiculturalismo anglosajón; para Walsh (2018), es la propuesta de los organismos internaciones y que “reproducen las relaciones coloniales (p. 57-58).

La interculturalidad crítica confronta y reemplaza al multiculturalismo, reivindicando a los subalternos como sujetos de diálogo, negociación, de saberes y de haceres; posibilitando su inclusión, respeto y ejercicio de sus derechos como iguales (Reding, 2016). Es un proyecto ético-político no violento que cuestiona el sistema de dominación y busca eliminar asimetrías cultuales y sociales (Tubino, 2005). Para Walsh (2018), no es un hecho o proceso sino un proyecto político, ético y epistémico, una herramienta para la práctica decolonial, cuyo eje es la educación y su máxima expresión es la interculturalidad epistémica (Tubino, 2005).

La interculturalidad no está libre de conflictos, pero favorece la convivencia pacífica y deliberativa; “remite a la confrontación y al entrelazamiento, […] implica que los diferentes son lo que son en relaciones de negociación, conflictos y préstamos recíprocos” (García-Canclini, 2004, p. 14). Integra pluralismo, diversidad e igualdad en la diferencia, articulando consensos con base en aspectos comunes, sin eliminar los conflictos (Bilbeny, 2002), los que se resuelven pacíficamente y con diálogo (Reding, 2016). En su versión “crítica” busca la decolonialidad del poder y la liberación social y política (Walsh, 2012; 2018; Wences, 2021).

1.5. Sobre la paz y los derechos humanos

El término paz proviene de pax romana, entendida como orden interno que impide rebelión y disuasión exterior contra la guerra, es decir, paz negativa o no violencia (Mesa, s.f.). La paz positiva implica construir condiciones internas y externas de tranquilidad, bienestar y convivencia pacífica. Desde el desarrollo sostenible, es un proceso para promover formas constructivas de resolución de conflictos, un proceso complejo de mediano y largo plazo, relacionada con los derechos humanos, el desarrollo y respeto al ambiente (Mesa, s.f.). La paz neutra, es la “ausencia de violencia cultural y/o simbólica” (Sánchez, 2009, p. 121), un equilibrio dinámico entre la diversidad social – política, económica, cultural – (Jiménez, 2004), para reducir la violencia mediante el diálogo (De la Rosa y Cabello, 2017). Hernández (2019) lo plantea como tres generaciones de paz: negativa, positiva y neutra.

La evolución del concepto para llegar la definición del desarrollo sostenible, aborda: a) la paz social, asociada a los derechos sociales, políticos, económicos, culturales y civiles, además de los derechos de solidaridad, a la paz, al desarrollo y la bioética (Jiménez, 2004); b) la paz Gaia (vinculada a la recuperación, conservación y protección de la tierra) (Cortés, 2007); c) la paz interna u holística: estado de tranquilidad interior de cada persona para fortalecer los procesos externos de paz (Hernández, 2019; Cortés, 2007).

En el contexto de globalización, migración, multiculturalidad actual y en el marco de los derechos culturales, se plantea la paz multi-inter-transcultural, que busca superar las jerarquías entre culturas, la homogenización y la multiculturalidad (Hernández, 2019), e incluye la paz descolonizadora (Fontan, 2012). Vinculada a la interculturalidad crítica, es ideal para superar la dominación y subalternidad cultural.

El concepto de paz evoluciona junto con la ampliación de los derechos humanos. Estos, inherentes a toda persona y cuya protección compete a los Estados (Facio, 2003, p. 16), son universales, transnacionales, interdependientes, irreversibles y progresivos, centrados en la dignidad humana (ONU, 2005; Tapia, 2020), y comprenden un conjunto de derechos individuales y colectivos reconocidos en las constituciones y en el derecho internacional.

Una categoría realista para tiempos actuales es la paz imperfecta. Es la que convive con la violencia y posibilita relaciones dialécticas entre el yo y los otros, en diferentes niveles de satisfacción de necesidades —individuales y colectivas— en los ámbitos estatal/regional, internacional/planetaria; verticales en escalas diferentes y horizontales en una misma escala (Muñoz, 2001; Comins-Mingo y París-Albert, 2020). Muñoz reconoce tres esferas de paz: la negativa, incluida en la positiva (cultura de paz, justicia social) y; la imperfecta: “interrelaciones causales entre las instancias de paz” (Muñoz, 2004, citado en Hernández; 2019, p. 85). Los diferentes tipos de paz —aún las decoloniales— interactúan y se relacionan en estas tres esferas.

De esta manera, derechos humanos, paz, interculturalidad y migración se articulan. La paz, considerada como valor interpersonal, intergrupal, nacional e internacional, es un proceso dinámico (Jares, 1999) y un derecho humano, individual y colectivo, debe ser promovido y protegido por el Estado (ONU, 1984) y ser entendida de manera positiva, dinámica (Bedjaoui, 1997) e integral. Por lo tanto, implica luchar por “la ausencia de toda violencia estructural causada por la negación de las libertades fundamentales y por el subdesarrollo económico y social (Arango, 2007, p. 16).

2. Metodología

La metodología responde al enfoque cualitativo, basado en análisis documental y análisis temático, con cinco ejes: fronteras, gobernanza migratoria, interculturalidad, paz y derechos humanos. A partir de ellos se definieron y caracterizaron los conceptos, recuperando los principales debates actuales, para luego examinar la legislación y los planes de desarrollo del 2019 al 2025, para caracterizar las condiciones legales y los lineamientos en la construcción de la “gobernanza migratoria” y de fronteras como espacios de interculturalidad y paz en México.

Se seleccionaron, como casos de estudio, los estados con mayor afluencia de migración internacional, tránsito y problemáticas asociadas a violencia y violaciones de derechos: Chiapas, Ciudad de México (CDMX) Baja California y Chihuahua. La inclusión de la CDMX responde a su mayor avance en legislación y políticas públicas, lo que permite un criterio de comparación para para valorar los otros estados.

Para el análisis de la legislación, planes y documentos de políticas públicas se parte de categorías temáticas a priori —gobernanza, interculturalidad, paz y derechos humanos— que guiaron la búsqueda y codificación, considerando la frecuencia, que se relacionen con el tema y su significado. En ese proceso, se depuraron los datos excluyendo usos no relevantes (por ejemplo, “paz” como apellido o referido a los jueces de “paz” o juzgados de “paz” y gestión como trámite de los ciudadanos). Durante el proceso, emergió la categoría gestión, por ser necesaria para identificar él tipo de gestionar el proceso de las fronteras y el proceso migratorio.

Las frecuencias de la legislación se sintetizan en una tabla y las de los planes de desarrollo en el texto, resaltando las que implican mayor frecuencia. En estos planes, la codificación inicial por temas permitió agrupar códigos en categorías más amplias para el análisis final. Predominaron “gestión” y “derechos humanos”, seguidos a distancia por “interculturalidad” y “paz” (como no violencia y cultura de paz). La “gobernanza”, apareció de forma marginal, principalmente como nueva forma de gobernar y gestionar, aunque con predominio del enfoque de gestión.

Finalmente, los resultados se contrastaron con otros estudios que estudian la migración internacional y políticas de migración en el periodo de estudio. Finalmente, se contrasta con el marco teórico, enriqueciendo la interpretación.

2.1 Resultado

La legislación, ¿existe tránsito a la gobernanza migratoria?

Respecto a la legislación sobre gobernanza, interculturalidad, derechos humanos y paz en los espacios de frontera en México, basado en la constitución y principales leyes asociadas a estos fenómenos, se encuentra:

Tabla 1. Comparación sobre gestión, gobernanza, paz, interculturalidad y derechos humanos en espacios de frontera y de alta migración en México, 2019-2025

Leyes	Gestión	Gobernanza	Paz	Interculturalidad	DD. HH.
Leyes	Gestión	Gobernanza	Paz	Interculturalidad	DD. HH.
Constitución política federal 2019	Sí (26)	No	Sí (9)	No	Sí (45)
Constitución del Estado de Chiapas 2017	Sí (6)	No	Sí (4)	Sí (1)	Sí (58)
Constitución del Estado de Chiapas 2024	Sí (12)	No	Sí (4)	Sí (3)	Sí (87)
Constitución política del Estado Baja California 2020	Sí (16)	No	No	No	Sí (59)
Constitución política del Estado Baja California 2024	Sí (28)	No	Sí (1)	Sí (1)	Sí (59)
Constitución Política del Estado de Chihuahua 2017.	Sí (13)	No	No	Sí (1)	Sí (26)
Constitución política del Estado de Chihuahua 2024	Sí (14)	No	No	Sí (1)	Sí (26)
Constitución de la Ciudad de México 2019	Sí (50)	Sí (1)	Sí (2)	Sí (12)	Sí (91)
Constitución de la Ciudad de México 2023	Sí (53)	Sí (1)	Sí (2)	Sí (12)	Sí (91)
Ley del Instituto de Cultura de Baja California 2023	Sí (4)	No	No	No	No
Ley del sistema estatal de seguridad ciudadana de Baja California 2024	Sí (5)	No	Sí (10)	No	Sí (17)
Ley de Derechos y Cultura Indígena del Estado de Baja California 2016	Sí (1)	No	No (1)	No	Sí (8)
Ley de justicia alternativa para el Estado de Baja California 2022	No	No	No	No	No
Ley de participación ciudadana del Estado de Baja California 2012	No	No	No	No	No
Ley para la atención, protección de los derechos y apoyo a las personas migrantes del Estado de Baja California. 2021	Sí (1)	No	No	Sí (4)	Sí (14)
Ley de derechos y cultura indígenas del Estado de Chiapas 2016	No	No	No	Sí (2)	Sí (4)
Ley del sistema de seguridad pública del Estado de Chiapas 2018	Sí (2)	No	Sí (2)	No	Sí (11)
Ley del sistema de seguridad pública del Estado de Chiapas 2025	Sí (2)	No	Sí (5)	No	Sí (10)
Ley para la Atención y Protección a los Derechos de las Personas en Contexto en Contexto de Movilidad Humana del Estado de Chiapas 2025	Sí (6)	No	Sí (1)	Sí (3)	Sí (29)
Ley para prevenir la trata de personas del Estado de Chiapas 2020	Sí (1)	No	No	Sí (2)	Sí (10)
Ley de participación ciudadana del Estado de Chiapas 2023	No	No	Sí (7)	Sí (3)	Sí (8)
Ley del Sistema de Seguridad Pública de Chihuahua 2025	Sí (8)	No	Sí (6)	No	Sí (11)
Ley de Justicia Alternativa del Estado de Chihuahua 2018	No	No	Sí (5)	No	No
Ley para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, con Participación Ciudadana del Estado de Chihuahua 2012	No	No	Sí (1)	No	Sí (6)
Ley de Desarrollo Cultural para el Estado de Chihuahua 2024	Sí (10)	No	Sí (1)	Sí (6)	Sí (4)
Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas del Estado de Chihuahua 2023	Sí (1)	No	No	No	Sí (3)
Ley de Protección y Apoyo a Migrantes y sus Familias para el Estado de Chihuahua 2023	Sí (3)	No	No	No	Sí (6)
Ley de participación ciudadana del Estado de Chihuahua 2018	Sí (3)	No	No	Sí (1)	Sí (4)
Ley de cultura cívica de la CDMX 2022	Sí (4)	No	Sí (2)	No	Sí (3)
Ley de fomento cultural de la CDMX 2022	Sí (4)	No	Sí (4)	Sí (1)	Sí (1)
Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana de la CDMX 2019.	Sí (6)	No	Sí (8)	No	Sí (28)
Ley del sistema de seguridad ciudadana de la CDMX 2022	Sí (6)	No	Sí (8)	No	Sí (30)
Ley de Interculturalidad, atención a migrantes y movilidad humana en el Distrito Federal 2011	Sí (4)	Sí (1)	No	Sí (46)	Sí (9)
Ley de derechos de los pueblos y barrios originarios y comunidades indígenas residentes en la Ciudad de México 2022	Sí (7)	No	No	Sí (24)	Sí (18)
Ley de participación ciudadana de la CDMX 2019	Sí (19)	No	No	Sí (2)	Sí (8)
Ley de Migración 2024	Si (6)	No	No	No	Sí (26)
Reglamento de la Ley de Migración 2014	Sí (4)	No	No	No	Sí (21)
Ley de Seguridad Nacional 2021	Sí (1)	No	No	No	Sí (2)
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública	Sí (2)	No	Sí (2)	Sí (2)	Sí (15)

Se observa rezago legislativo en gobernanza migratoria como espacio de paz, interculturalidad y derechos humanos. En la CDMX, gestión, interculturalidad y derechos humanos han avanzado y se articulan, pero la gobernanza y la paz siguen siendo deficientes. La interculturalidad tiene un avance significativo, que se expresa en la Ley de de interculturalidad, la Ley de pueblos y barrios originarios y de las comunidades indígenas, las que están armonizadas con la constitución local, y en sus programas operativos incluyen a los inmigrantes. A nivel federal el problema es grave, pues no aparece la paz, la interculturalidad y la gobernanza en la legislación revisada, están ausentes o muy limitadas, siendo los DD. HH. y género los que se incorpora de manera más sistemática, pero no la interculturalidad, paz e interseccionalidad.

En Baja California, Chihuahua y Chiapas, fronterizos con EE. UU. y Guatemala, las constituciones muestran avances en gestión y derechos humanos, aunque menores que en la CDMX. Sin embargo, en leyes sobre movilidad humana, migración, participación ciudadana y seguridad no se ha consolidado la Nueva Gestión Pública (NGP) ni los derechos humanos, y la interculturalidad es aún más limitada, con escasa armonización con la normativa internacional y con su referente global: el desarrollo sostenible.

La gobernanza es prácticamente ausente, dominando el enfoque de la NGP, pero de manera limitada en términos de ley. Inclusive en relación con los derechos humanos presentan serias limitaciones. En consecuencia, la participación ciudadana es reducida y controlada desde una gestión centralizada. Interculturalidad, paz y cultura de paz no figurando como ejes de desarrollo. En los ámbitos federal y estatal la gobernanza no está legislada, pero si en programas alineados con la propuesta de la OIM.

Desde inicios desde del siglo XXI, la CDMX ha impulsado la interculturalidad. La Ley de Interculturalidad, Atención a Migrantes y Movilidad Humana (2011) reconoce en su artículo 20, apartado 5, el deber del gobierno de “promover, respetar, proteger y garantizar los derechos de las poblaciones migrantes y en movilidad”. Reconoce 18 garantías y libertades fundamentales en un marco de igualdad y equidad entre hombres y mujeres; protección de la discriminación y a grupos vulnerables, respeto a los valores culturales propios y a la interculturalidad en los medios de comunicación, y el fomento de la economía y desarrollo integral de los migrantes.

La Ley de interculturalidad en su artículo 1 plantea: “Regular la hospitalidad, propiciar la interculturalidad y salvaguardar los derechos derivados del proceso de movilidad humana”. En su artículo 2, incorpora la categoría huésped, referida a las personas de diferentes partes de México y extranjeros, quienes pueden transitar en la ciudad sin importar su situación migratoria, con derechos y garantías constitucionales y gozar de los beneficios de los programas y servicios otorgados por el gobierno local.

Entre 2006 y 2024, en la CDMX se ha construido un marco legal e institucional para una gobernanza intercultural de la migración, basada en los derechos humanos, la paz, el desarrollo sustentable, la inclusión y el bienestar social, impulsado por el Programa Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a Migrantes. Sin embargo, su difusión y aplicación práctica son limitadas (Guzmán, 2023). En las entidades analizadas persiste un rezago legislativo, aunque sus planes de desarrollo muestran avances en derechos humanos y se introduce la gobernanza como modelo nuevo de gestión. La paz, en la legislación, se centra en la no violencia, pero se aborda poco, y la interculturalidad se limita a pueblos indígenas y educación.

2.2. Las políticas públicas de Migración en México, 2018 – 2025

La ley de migración de la Federación, aunque menciona los derechos humanos en 26 ocasiones, no hace referencia a la paz, cultura de paz, interculturalidad ni la gobernanza. En cuanto al multiculturalismo, en el artículo 2 establece:

Integración social y cultural entre nacionales y extranjeros residentes en el país con base en el multiculturalismo y la libertad de elección y el pleno respeto de las culturas y costumbres de sus comunidades de origen, siempre que no contravengan las leyes del país. (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2024, p. 2).

En el documento de la Secretaría de Relaciones Exteriores (2019) “Política Migratoria del Gobierno Mexicano” se menciona una vez el derecho a libre circulación y elección en el lugar de residencia, sin mencionar interculturalidad, paz, o gobernanza. Tampoco lo hace el plan Integral de atención de la Salud de la Población Migrante (Secretaría de salud - SES, 2020). La nueva Política Migratoria del Gobierno de México 2018-2024 alude una sola vez a la gobernanza de las migraciones, bajo el enfoque de OIM-ONU (Gobierno de México, 2019a).

En el PND de la Federación 2019-2024, la gobernanza no se aborda, salvo en la gestión del agua (Gobierno de México, 2019b). Los DD. HH. se mencionan 12 veces: violación en el periodo “neoliberal” y sobre su respeto y protección, sin mencionar a los migrantes. La interculturalidad aparece 11 veces, asociado a: las políticas públicas (3) de género, no discriminación, ciclo de vida y de desarrollo territorial; con relación a la atención de las y los migrantes (1); profesionalización de servidores públicos (1), educación (4), planeación intercultural y participativa (2).

La paz se asocia sobre todo a justicia y seguridad frente al crimen (6); no intervención, autodeterminación y relación con todos los pueblos (1); reducción de las raíces de la delincuencia (2); construcción de paz mediante la cultura de paz (6); seguridad nacional y seguridad pública (1); la lucha de la paz y la seguridad internacional (1); el bienestar (1) y la preservación de la paz al finalizar el mandato (1). La centralidad es en la seguridad frente al crimen organizado, buscando vincularla al bienestar y a las causas sociales del crimen, sin lograr fundamentación teórica en el documento; a la vez, se introduce la cultura de la paz en el marco del desarrollo sostenible; predominando el enfoque de paz como no violencia.

En el PND, la frontera se vincula a la mejora de infraestructura, empleos dignos y una visión de una frontera norte como historia de invasiones y despojo, pero también de intercambio cultural, económico y demográfico, con las ciudades como polos de desarrollo turístico y productivos (Gobierno de México, 2019). Se sugiere, sin explicitarlo, que el bienestar y la seguridad serían como base para un espacio de paz.

3. El plan de desarrollo en los estados fronterizos

3.1. Estado de Baja California

El Estado de Baja California (BC), en el periodo de 2018 a 2024, tiene tres gobiernos estatales: 2018-2019 que es parte del sexenio 2014-2019; 2020-2021 y 2022-2027, que está en curso; en consecuencia, tres planes estatales de desarrollo (PED).

En el PED 2014-2019 de Baja California gobernanza se menciona dos veces: como colaboración del gobierno con la sociedad y la gobernanza activa: como acción estratégica entre las dependencias para la transversalidad de políticas públicas, incluyendo la migración, para recuperar cohesión social y eliminar la discriminación de los migrantes (Gobierno del Estado de Baja California - GEBC, 2014).

En el eje “paz” (1) del PND 2014-2019 se plantea que “se recobren el orden, la seguridad y la justicia que anhelan las familias” y se orienta al logro de la tranquilidad y el respeto a los derechos humanos (GEBC, 2014, p. 17). También incluye la paz laboral (6) y la paz en la convivencia ciudadana, asociada al bienestar, la cohesión social y la competitividad, orientada a la satisfacción de sus demandas y protección de sus DD. HH. (1). Asimismo, busca contribuir a la cultura de la paz a través de la mediación de conflictos (1) y vinculada a las diferencias y los derechos del otro (1); en este caso hay algunos elementos de multiculturalidad. Sobre la seguridad pública busca que los ayuntamientos contribuyan a garantizar la seguridad mediante el logro del bienestar y de la competitividad (1). De este modo, en el PED 2014-2019 la paz se articula a la no violencia; al bienestar laboral, económico y social; y respeto a los derechos humanos. Pero, no se incluye migración y migrantes, una ausencia importante de un sector social fundamental tanto para el desarrollo, como para la paz, la interculturalidad y los DD. HH.

Los DD. HH. son un eje transversal entre siete políticas, entre las que están equidad de género, atención a los migrantes y la pobreza (8); también se mencionan de forma general como protección o respeto (5); y sobre la población de Baja California (6). Los DD. HH. son un elemento central y logrado en el PED, aunque no se incluye a los migrantes de manera específica como se hace con mujeres e indígenas, aun cuando la migración es un elemento crucial para construir políticas de paz.

En lo referente a la cultura se relaciona con la educación: especial, indígena y migrante, buscando que “considere la diversidad de capacidades, condiciones sociales, económicas y lingüística” (GEBC, 2014). Sin embargo, no se hace desde la interculturalidad y se limita al ámbito educativo.

El PDE 2020-2024 de Baja California concibe a la gobernanza como nueva forma de gobierno (1) y como “ejercicio democrático […] orientado a reconstruir un puente de diálogo social, debilitado con el paso del tiempo por desinterés y apatía gubernamental” (GEBC, 2020, p. 8) (1). A la vez, considera el deterioro de la gobernanza urbana provocado por la delincuencia (1) y en el desarrollo agrícola lo planea como nuevo esquema de gobernanza (1). Sin embargo, no incluye en el plan la gobernanza migratoria y finalmente, el modelo de NGP es el que predomina.

Respecto a los derechos humanos, parte de dos ejes: cercano a los ciudadanos y los derechos humanos (1); además de los valores de buen gobierno (transparente, que rinde cuentas y ético), respetuoso de los derechos humanos y asociado a los ODS, que privilegie a los más vulnerables basado en la equidad e inclusión, que busca reducir las asimetrías y desigualdades sociales (2). A la vez, se asocia a: la paz y la democracia, la justica y Estado de derecho (2); el desarrollo urbano y ordenamiento territorial en los municipios (1); la equidad e igualdad de género, igualdad sustantiva, inclusión y no discriminación (5); la violación de los derechos de niños y adolescentes (1); entre otros aspectos, por lo que responde a una visión integral. Tiene 80 menciones, pero relacionadas a la migración solo cuatro: protección y respeto de los DD. HH. de los migrantes por ser constante la violación a sus derechos y prevención contra la violencia y su criminalización (4). Es importante en este caso la precisión y que no esté como lineamiento general.

La paz se enmarca en: las políticas públicas de paz y seguridad pública (25); la justicia, el Estado de derecho, la democracia y el pleno ejercicio de los DD. HH. (3); la lucha contra la corrupción (1); los grupos vulnerables —pueblos indígenas y mujeres—, frente a la violencia género y la discriminación que afecta negativamente a la inclusión social (1). La concepción de paz incluye la paz laboral (3) y social (1), la cultura del diálogo y la justicia (3), buscando a) la construcción de paz y bienestar de las comunidades (8), b) eliminar las causas de la violencia y la inseguridad (7), en el marco de los ODS para la paz universal y erradicar la pobreza (1). De esta forma, en el PED la centralidad está en la seguridad y el bienestar social; en consecuencia, la paz se concibe como ausencia de: violencia, pobrezas y problemas laborales, desde una concepción universal y del desarrollo sostenible.

Sobre la interculturalidad, se plantea que —teniendo en cuenta a los indígenas, personas con discapacidad y población migrante (en tránsito o albergada temporalmente)—, la atención de su problemática requiere un enfoque intercultural (1). Igualmente, en la atención de la salud sexual (3) y en la educación básica, incluyendo a los indígenas y la diversidad lingüística, en el marco de la nueva escuela mexicana (1). Cabe mencionar su diferencia del anterior plan que consideraba todos los niveles de educación, pero no abordaba la interculturalidad.

En el PED 2022-2027, la gobernanza se considera un nuevo paradigma que incorpora al “sector público, las personas y sus organizaciones sociales y el sector económico” (GEBC, 2022, p. 12), que se refuerza a lo largo del documento (2). Involucra la planeación con participación ciudadana, integrando la gobernanza como tema de discusión (1) y se plantea como nueva estrategia de seguridad basada en la gobernanza para la reconstrucción del tejido social (1). También se aborda la gestión y gobernanza hídrica en torno al agua potable, alcantarillado, saneamiento y cultura hídrica (3); y la gobernanza colegiada del desarrollo económico, con participación del sector privado (1). Asimismo, se considera la gestión de la política pública y sociedad colaborativa desde un enfoque de gobernanza institucional (1) e incluye “la vinculación institucional como enfoque estratégico para la gobernanza y el desarrollo de la Entidad” (p. 520) (1), que involucra todos los niveles de gobierno: una gobernanza multinivel. Contrario a la legislación centrada en la NGP, el PED apostó por una perspectiva de gobernanza.

En el PED 2022-2027 uno de los ejes es el respeto a los derechos humanos (1) —entre otros cuatro ejes del desarrollo de la entidad—, con énfasis en los “derechos humanos, sociales, seguridad y justicia para todos” (p. 14), considerando a los derechos humanos como “un instrumento para mejorar la calidad de vida de las personas” (1) (p.15); parte de una política transversal (3) que incluye todas las dimensiones del gobierno del Estado. Asimismo, los DD. HH. se enmarcan en los ODS (3) y se centran en su respeto, protección y garantía (35). Su centralidad está en torno a la seguridad frente a la violencia criminal (48) y en relación con los actores, la protección y derechos de las mujeres (44), niñas y niños (12); migrantes (7) e indígenas (3) (GEBC, 2022).

Respecto de la paz, la paz se vincula a la justicia en la entidad (2), con el Estado como propiciador (1) y referente de paz (1), para lograr la paz de la sociedad bajacaliforniana (2) en el marco de los ODS 17 con el fin de “fortalecer la paz universal y la erradicación de la pobreza” (1) (Gobierno del Estado de Baja California, 2022). Asimismo, se aborda relacionado con el índice de paz (3); justicia y paz social (8); seguridad, paz y justicia ciudadana (10); desarrollo sostenible, económico y social (2); cultura y arte como factores de paz (3); paz laboral (2); seguridad y bienestar social (1); cultura de paz y de no violencia (6); la estrategia de Mujeres constructoras de Paz (1); el derecho a la paz (1); la seguridad ciudadana y ambiental (1); la paz para las mujeres, niñas y adolescentes (1); derechos humanos, paz y justicia para todos (2); en el marco de la agenda 2030, paz y alianzas (1). De este modo, la paz se relaciona con la justicia social, seguridad pública, trabajo, justicia ciudadana y derechos humanos, en el marco de los ODS; tiene una perspectiva holística e integral, pero aún predomina el enfoque securitista y de la paz como no violencia, aunque se introduce la paz social y la cultura de paz.

La interculturalidad se plantea como respuesta y en relación con la lengua indígena, los derechos de las mujeres y una vida libre de violencia; vinculando interculturalidad, perspectiva de género e interseccionalidad, inclusión social y no discriminación (8). Se plantea el fortalecimiento de la interculturalidad (1), el desarrollo y diversidad lingüística (1) y esta como parte del acceso digno a los servicios públicos y el desarrollo integral de comunidades indígenas (2). Es un enfoque más completo, pero no incluye explícitamente a las personas migrantes, sino solamente a la inclusión de los indígenas y la revalorización de su cultura.

3.2. Chihuahua

El PED 2017-2021 del Estado de Chihuahua no define la gobernanza y la menciona tres veces en: brigadas móviles que visitan asentamientos indígenas urbanos para abordar temas de seguridad, infraestructura y gobernanza (1); relación directa con ellos para fortalecer la gobernanza y autonomía (1); y sobre el reconocimiento de los sistemas normativos para activar su participación en la solución de gobernanza y rezago social y económico (Gobierno del Estado de Chihuahua, 2017). El enfoque se limita a la relación gobierno-pueblos indígenas.

Sobre los DD. HH., se mencionan en relación con inclusión social (2) y la responsabilidad del Estado en su promoción, respeto, protección y defensa (3). Se incluyen en la visión para señalar que Chihuahua es una sociedad respetuosa de los DD. HH. y en la misión como función del sistema de justicia de promoverlos (1). Se propone sustituir el modelo asistencial por otro basado en los DD. HH. garantizados por el Estado (2) para reducir las brechas sociales y desequilibrios regionales, con este enfoque (1) (Gobierno del Estado de Chihuahua, 2017).

Se observa un equilibrio de las dimensiones y áreas sociales del gobierno, con centralidad en lo social, articulando el enfoque de DD. HH. con la perspectiva de género, la interculturalidad y la disminución de las brechas sociales, educativas, de salud y digitales, para mejorar las condiciones de vida de los chihuahuenses. Plantea la promoción y protección de los derechos de las mujeres, los indígenas, periodistas, defensoras de los DD. HH. y los migrantes, de niñas, niños y jóvenes, como los derechos a la educación, el ambiente y género. No obstante, los inmigrantes se abordan solo de forma marginal frente a otros grupos vulnerables.

Respecto de la paz, aparece en la misión como condición necesaria para vivir (1); en un segundo momento, se relaciona al orden, la armonía y la paz en el territorio estatal bajo las condiciones de los recursos humanos, materiales y financieros que hagan posible restablecer el tejido social (1) y asociada con la meta México en Paz del PND (1). Asimismo, se vincula a la justicia y seguridad que garanticen las condiciones de paz (1); la equidad como factor de paz social (1) y condición para que prosperen las empresas (1). También se planteó la gestión para la paz (1), la mediación comunitaria y resolución pacífica de conflictos para lograr la paz (1) y mejorar la seguridad pública (1) para una paz duradera (1). Como parte de este proceso, se incluye la capacitación de los funcionarios en mediación y cultura de paz (2) y como obligación del gobierno la responsabilidad de la paz y la estabilidad (1). Predomina la perspectiva de paz como no violencia, ligada a la seguridad, la paz social y las condiciones socioeconómicas: una paz del bienestar

La interculturalidad es concebida desde la perspectiva de la UNESCO (1) con un enfoque integral y de derecho humanos y de derechos humanos para “lograr una sociedad plural y democrática” (Gobierno del Estado de Chihuahua, 2017, p. 24), pero no se da una definición. Se vincula con la inclusión de la población indígena, para promover sus manifestaciones culturales y artísticas (1), salud de la población indígena (1), de las mujeres y en la atención médica (1), la educación de personas vulnerables (1) y defensoría jurídica de los indígenas (1); para lo cual se propone la armonización legislativa con perspectiva de género (1), la integralidad y la transversalidad para los pueblos indígenas (3). Así, la interculturalidad se reduce a la atención e inclusión de los pueblos indígenas en los diversos servicios del Estado.

El PED 2022 – 2027 de Chihuahua se refiere a la gobernanza como “el gobierno que trabaja con la gente”, integrando la sociedad civil, academia y sector productivo, con participación y colaboración (1); en la gestión del agua para “incentivar la gobernabilidad y gobernanza en el agua” (Gobierno del Estado de Chihuahua, 2022, p. 108); en la seguridad pública (1) y en la seguridad ciudadana mediante la coordinación y vinculación institucional, y la participación comunitaria (1). Aunque se incorpora esta visión, predomina la perspectiva de la gestión en el documento.

En el PED 2022-2027 de Chihuahua, los DD. HH. parten del reconocimiento constitucional (1) y la transversalidad, juntamente con participación ciudadana, transparencia y rendición de cuentas, igualdad y equidad de género (8). Se fundamenta en la dignidad humana (1) e inherencia a toda persona (2), abordando principios (5), indicadores (1), respeto por todos (1) y su protección, protección, garantía y cumplimiento (11). Se reconoce que las brechas sociales y el Estado los vulneran (1). En relación con grupos vulnerables, se mencionan a las víctimas del delito y violaciones de DD. HH. (13), mujeres y género (12); niños, niñas y adolescentes migrantes (3); defensoras y periodistas (1) e indígenas (1) (Gobierno del Estado de Chihuahua, 2022). Los migrantes no se mencionan explícitamente, aunque podrían incluirse en “grupos vulnerables”, mencionados dos menciones, pero esto no necesariamente puede ser así; otros grupos se especifican claramente.

En el PED 2022-2027 de Chihuahua, la paz se vincula a la agenda 2030 para garantizar a todos paz y prosperidad (1). Asimismo, a la seguridad y orden como protección a los ciudadanos frente a la criminalidad y la violencia (1); la cultura de paz (1); la relación paz, justicia e instituciones sólidas (2); la paz laboral; promover el desarrollo inclusivo y desarrollo económico para disminuir la desigualdad, “fomentar la paz y evitar el dolor evitable “(1) (Gobierno del Estado de Chihuahua, 2022, p. 56). Se reconoce los graves daños del narcotráfico para la paz (1) y, ante la inseguridad del Estado se plantea ‘crear estrategias para la paz y la justicia’ (p. 18); fortalecer la cultura de paz (2), desde la perspectiva de la ONU, para lograr una sociedad en paz y justa bajo el Estado de derecho (1). Desde la seguridad, se asocia a la acción policial (1) y el logro de la paz mediante la prevención del delito y la violencia (1). El enfoque que predomina es la paz como no violencia y de seguridad pública, sin embargo, aunque incorpora la paz laboral y la cultura de paz.

La interculturalidad se menciona una vez para referirse a los pueblos indígenas, no discriminación, ambiente sano y la interculturalidad del Estado (p. 14). De una manera más amplia, se plantea el fomento “del intercambio y vinculación cultural entre regiones del estado entendiendo su naturaleza multicultural” (p. 78). De este modo, aunque se avanza hacia una visión más social, persiste la paz como no violencia y una interculturalidad como inclusión de los indígenas de forma reduccionista; a la vez predomina una perspectiva multicultural, que evidencia desconocimiento del término o su uso meramente discursivo.

3.3. Chiapas

En el PED de Chiapas 2019-2024, la gobernanza se plantea como nueva forma de relación gobierno-sociedad, con fundamento en los derechos humanos (Gobierno del Estado de Chiapas, 2019) (2), con participación de los diferentes sectores sociales en la construcción de políticas públicas y orientadas a combatir la corrupción y la impunidad (2); gobernanza que debe fortalecerse desde las políticas públicas (2) y las instituciones del Estado (1); a la vez, se considera que la desconfianza ciudadana la debilita (1). También se aborda en la relación cambio climático-gobernanza (1), en el marco del desarrollo sostenible y de la gobernabilidad (1) para lograr un gobierno eficaz y honesto vía la gobernabilidad y la gobernanza (1). La orientación es la colaboración entre gobierno y actores de la sociedad, centrada en la gestión transparente, eficaz, eficiente y austera, con escaso abordaje de la participación ciudadana activa, en el marco del enfoque de la gestión pública, el desarrollo sostenible y los lineamientos del gobierno federal.

En el PED 2019-2024 de Chiapas, el respeto a los derechos humanos es el fundamento de todos los ejes del PED para garantizar en el diario vivir la dignidad de la persona (Gobierno del Estado de Chiapas, 2019), utilizando los enfoques de los derechos humanos, manejo de riesgos y resiliencia transversales (5), que incluyen igualdad de género (3), ambiente, interculturalidad, mejora de la gestión pública y combate a la corrupción (p. 13) (Gobierno del Estado de Chiapas, 2019).

El PED plantea “la mejora económica y atención de las prioridades sociales para garantizar los derechos humanos” (1) (p. 29). Los vincula a: superación de la pobreza en el marco del desarrollo sostenible (3), democracia participativa (3) desarrollo económico (1), cultura de respeto a los DD. HH. (1), cultura de paz basada en DD. HH. (3) y atención a grupos vulnerables-mujeres indígenas, niñas y niños (2), y comunidades indígenas (1), con perspectiva de género. Se busca el respeto, promoción y garantía (3) para todos y los derechos e identidad culturales indígenas (1). Los inmigrantes no se incluyen como grupo vulnerable y se limita a garantizar su paso seguro, ordenado y sus DD. HH. (1).

Se reconoce que los DD. HH. son vulnerados por la violencia criminal (1), la precariedad social (1) y los servicios públicos por no tener un enfoque pluricultural y de DD. HH. (2). El Estado asume cumplir las recomendaciones de los organismos nacionales e internacionales de de DD. HH. (1) y construir la cultura de paz, con igualdad de género, inclusión, sostenibilidad, democracia participativa, desarrollo económico y paz (1) además, de educación integral con respeto de los DD. HH. (1). Asimismo, los DD. HH. se asocian directamente a la seguridad a la paz social para que sean cumplidos (1), e indirectamente a la estabilidad económica, eliminación de las desigualdades y pobreza, reducción de violencia y ambiente sostenible.

La paz se concibe como construcción de cultura de paz para el bien común y la eliminación de la violencia y sus efectos mediante la seguridad pública con participación ciudadana (1); paz fundamentada en los DD. HH. (1), no violencia, condiciones sociales dignas y un ambiente sano. Se considera atentado contra la paz la invasión de áreas protegidas, lo que ha roto el Estado de derecho y que, al tener impunidad y repetirse, dañan la seguridad y paz social (1). El Estado planea generar seguridad para la convivencia pacífica, con apego a los DD. HH. (1) y promover la cultura para generar paz, DD. HH., desarrollo económico y sostenibilidad (1). En ese proceso, predomina la concepción de paz como no violencia, convivencia pacífica y tranquilidad derivada de la seguridad pública, el desarrollo económico y un medioambiente sano, en el marco de la Agenda 2030.

La interculturalidad, mencionada ocho veces, se plantea como política transversal junto a los DD. HH., igualdad de género, manejo de riesgos, combate a la corrupción, medioambiente y gestión pública (4); vinculada a los pueblos indígenas para mantener y fortalecer su identidad (1) y se incorpora a las prácticas educativas, en las lenguas indígenas y de los usos y costumbres (1). En el PED se retoma el concepto de interculturalidad de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO): “presencia e interacción equitativa de diversas culturas y la posibilidad de generar expresiones compartidas, a través del diálogo y del respeto mutuo” (Gobierno del Estado de Chihuahua, 2019, p. 31). La interculturalidad adopta una visión más amplia y funcionalista, pero se focaliza en los indígenas, en particular en su cultura, educación, lenguas y usos y costumbres.

3.4. Ciudad de México

En el Programa de Gobierno de la Ciudad de México, 2019-2024, la gobernanza se aborda en relación con: a) la institucionalidad de la cultura incluyendo la diversidad cultural y se favorece el desarrollo cultural (1) (Gobierno de la Ciudad de México, CDMX, 2019, p. 159); b) la gobernanza de las TIC (1) o gobernanza tecnológica (1) y; c) la gobernanza democrática y gobernanza de conectividad (1). Bajo estos lineamientos la gobernanza se asocia a la homologación de capacidades, bienes y servicios, eficiencia y transparencia del gasto público, gobierno abierto, gobierno digital y gestión de datos. Se plantea la gobernanza y el futuro de la ciudad como resultado del diálogo y el fortalecimiento de las relaciones entre gobierno y sociedad en el marco de una gobernanza democrática (3) (Gobierno de la CDMX, 2019). Se abandona el enfoque de la NGP.

El Programa de Gobierno de la CDMX vincula los DD. HH. al empleo (3), la protección de estos derechos y protocolos policiales (4), así como con la reducción de desigualdades, la ampliación de los derechos y fortalecimiento de los DD. HH. (2), en el marco de la laicidad que respeta a todas las religiones y la libertad de pensamiento (1). Este enfoque busca garantizar los derechos de ciudadanía y los DD. HH. (3), con especial atención en los grupos vulnerables, aunque sin considerar a las y los migrantes como grupo vulnerable.

El proceso incluye la democracia directa y participativa con la preservación, protección y ampliación de los DD. HH. (2), teniendo como base la constitución de la CDMX, la libertad y la igualdad de los residentes de la ciudad (2), en el marco de la gobernanza democrática y el Estado de derecho. A diferencia de los otros planes, reconoce como grupo vulnerable a las personas en situación de calle (1). Sin embargo, pese a su vocación social, el enfoque de bienestar social de la ciudad impulsado por gobiernos de izquierda es absorbido por la lógica de la sostenibilidad.

La paz, inscrita en los ODS y en “la agenda del desarrollo para la paz” (1) (Gobierno de la CDMX, p. 13) y acuerdos internacionales (1); por lo que se reconoce el reclamo de una vida digna, justicia y paz, fundada en la constitución de CDMX, a partir de la igualdad de derechos (2); la cultura como promotora de paz (1) y como un derecho de su gente (1). Lograr la paz se asocia a (al): reducir las desigualdades (1); Programa de prevención al acoso y violencia escolar —Lunes por la educación para la paz— (1) ; dar seguridad y protección frente a la inseguridad (2); protección de víctimas y testigos (1); la construcción de cultura de paz y justicia (1); la participación en el Plan Nacional de Paz y Seguridad (1); Programa “Sí al desarme, sí a la paz” (1); la “cultura de la legalidad” y ”cultura de paz” (1); la seguridad y cantidad de policías (1). La concepción de paz se entiende en clave de no violencia y reducción de las desigualdades socioeconómicas, en el marco del desarrollo sostenible.

La interculturalidad se vincula al reconocimiento a la concepción de que: “La Ciudad de México es intercultural, tiene una composición plurilingüe, pluriétnica y pluricultural, sustentada en sus habitantes, sus pueblos y barrios originarios […]” (Gobierno de CDMX, 2019, p. 90) (1); un sistema de salud intercultural para “promover el respeto a la diversidad cultural” (p. 98); y la ciudad centrada en “criterios de hospitalidad, solidaridad, interculturalidad e inclusión” (1). Si bien las menciones del término son mínimas, es un planteamiento coherente, a la vez que se desarrolla en diferentes leyes y programas centrados en la interculturalidad.

En el nivel federal, la política migratoria 2018-2024 (Gobierno de México, 2019a), alude a la interculturalidad dos veces, vinculándola a la educación como principio transversal y con respecto a la diversidad. La paz se menciona una sola vez, asociada a la no violencia frente a los entornos de violencia del crimen organizado. La gobernanza de las migraciones, en el marco de la OIM es entendida como:

[…] gestión: responsabilidad compartida; movilidad y migración internacional regular, ordenada y segura; migración irregular; el fortalecimiento institucional; la protección de connacionales en el exterior; la integración y reintegración de personas en contextos de migración y movilidad internacional y el desarrollo sostenible. (Gobierno de México, 2019a, p. 28).

Es decir, la gobernanza no se concibe como involucramiento de actores, como los inmigrantes, sino desde y por el Estado en coordinación con otros países y organismos internacionales, desde la lógica de la gestión pública y los DD. HH., en el marco Pacto Mundial de Migración y el Pacto Mundial sobre Refugiados. Este enfoque también permea los planes de desarrollo de Chiapas, Baja California y Chihuahua, e incluso de la CDMX, como respuesta de una política global, pero sin armonización legal plena y con planteamientos locales subordinados a lo global.

4.Discusión y conclusiones

4.1. Entre la gestión migratoria, el utilitarismo pragmático y los derechos humanos

Tanto en la legislación como en los lineamientos de políticas públicas de los PED predomina una concepción del gobierno como gestión pública, incipiente en los estados y más avanzada en la CDMX. La noción de gobernanza – como intervención conjunta gobierno-actores sociales aparece en los PED sin incorporarse a la legislación ni constituir un nuevo paradigma, configurándose más bien como incipiente coordinación multinivel jerárquica global-nacional-local.

En los planes, la gobernanza migratoria —según la OIM (2022) y los ODS (2015)— aparece como migración segura y ordenada, la gestión de los derechos humanos, la igualdad de género y el. Aunque estos avances son cruciales, la referencia a los inmigrantes es escasa y no existe una propuesta integral en la ley ni en los PED y PND, salvo la CDMX. El enfoque dominante es securitista y de control migratorio, relegando a la paz y la interculturalidad.

En los planes de desarrollo se observa el sentido de utilidad señalado por Pécoud (2018) y Ocman y Ortega (2023), con énfasis en la producción, la economía, el empleo, con flujos migratorios controlados y seguros en el sentido de seguridad pública. Aunque en los planes del gobierno federal y de los estados gobernados por Morena se prioriza lo social y el bienestar, desde lo federal, en el sexenio 2019-2024, la perspectiva del desarrollo sostenible se impone, lo que permea hacia las entidades federativas. Siguiendo a Tubino y Walsh, esta orientación responde a una lógica de interculturalismo funcional neoliberal, lo que es paradójico.

Asimismo, pese al discurso morenista de apoyo a los migrantes y respeto pleno a sus derechos humanos, el gobierno de México se alineó con la política estadounidense de control migratorio mediante el uso del ejército y la detención de migrantes (Cruz, 2022) y la contención de la migración en ambas fronteras (Covarrubias, 2022). Así, aunque se anunció una política de no contención, no criminalización y trabajo conjunto con la sociedad civil para el desarrollo de regiones expulsoras (Durand, 2019; García et al., 2020) humanitaria y de fronteras abiertas (Covarrubias, 2022), el Instituto Nacional de Migración (INM) “con su política de seguridad nacional, […] se encargó de desplegar la barrera de contención y deportación sistemática” (Durand, 2019, p. 1031).

El cierre de fronteras del sur y norte de México, el registro de diversos delitos contra los migrantes, la violación de sus derechos en tránsito en la frontera por la Guardia Nacional, en el marco de los acuerdos migratorios (Pérez, 2019), por el INM y otras instituciones, en diferentes eventos violatorios, como demuestra Favila-Tello, et al., 2025), con 149 casos de la violación de derechos, con predominio de la seguridad jurídica (40), libertad personal (26), legalidad (18), interés superior del niño (16), debido proceso (11) y libre tránsito (10), registradas en las recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). La política migratoria no solo se enfocó en centroamericanos, pero se extendió a todas las nacionalidades de inmigrantes (Favila-Tello, et al., 2025).

Asimismo, el INM en 2020 restringió el acceso a las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) orientadas a la protección de los derechos de los inmigrantes en las estaciones migratorias, a la vez que en ellas los funcionarios discriminan a ciertos migrantes y no obstante tiene instrumentos legales para su protección se opta por favorecer las cuestiones comerciales con Estados Unidos que los derechos humanos de los inmigrantes (Jiménez y Martínez, 2021). No obstante, existen esfuerzos para garantizarlos, aunque por las presiones del gobierno de Trump, se reorientó la política migratoria.

Estas políticas y acciones de gobierno evidencian el problema y demuestran la ausencia de condiciones para una frontera de paz e interculturalidad, así como el fracaso de una migración ordenada y segura. A su vez, las fronteras se constituyen en espacios de conflictos y peligro para los inmigrantes como las sociedades fronterizas, y no de paz e interculturalidad.

4.2. Entre la seguridad y cultura de paz: la evolución de la concepción de la paz

En el PDN y los planes de desarrollo estatales, la paz y los derechos humanos se abordan como respuesta frente a la pobreza, las desigualdades y al Estado, que los vulneran, de forma explícita o implícita. Existe una amplia legislación sobre derechos humanos en las Constituciones y algunas leyes eje como las de seguridad y de migración y movilidad humana, aunque no en todo el marco legal. Chihuahua presenta los mayores rezagos; pero a todas las entidades estudiadas les falta armonización e integralidad legal y con los planes de desarrollo y políticas. La excepción es la CDMX, con más avances. La paz, la interculturalidad y la gobernanza están ausentes en varias normas o se incluyen de manera limitada.

La concepción de la paz evoluciona de la paz como no violencia hacia la paz social, laboral y, de forma implícita, a la paz sostenible, pero predomina la paz negativa. Sin embargo, se incorpora un proceso complejo a mediano y largo plazo, vinculada a los derechos humanos, en todas las entidades estudiadas. El énfasis en los derechos económicos y superar las pobrezas para construir paz social presente en los PED, se alinea con la paz positiva (Jiménez, 2004; Mesa, s.f.), pero no se aborda como paz imperfecta (Jiménez, 2021) lo que podría dar mejores resultados.

La vinculación a los ODS y a un ambiente sostenible se alinea con la paz Gaia de Cortés (2007). En la materia migratoria, la ley y los los PED se limitan a la paz negativa, centrada en el flujo ordenado y la protección de los derechos humanos según la legislación nacional. Se observa una tendencia hacia una paz más integral con tres dimensiones: no violencia (paz negativa), derechos humanos y construcción de la cultura de la paz (paz positiva: paz social) y conservación ambiental y ambiente sano (paz Gaia); además de una búsqueda implícita de paz interna mediante la atención de la salud mental y atención a las víctimas de la violencia. Este enfoque se aplica al Estado en general, sin mencionar su relevancia especial para las fronteras, a la vez que no se plantea en relación con los migrantes, con excepción de la CDMX.

No se incorpora la paz descolonizadora de Fontan (2012; Hernández, 2019), ni existe un debate sobre la paz o un abordaje desde la paz imperfecta (Muñoz, 2001; Hernández, 2019). Se está lejos de la paz integral de Jares (1999) y de la que produce ausencia de violencia estructural socioeconómica (Arango, 2007) salvo en la CDMX y en menciones aisladas ligadas al bienestar y la paz laboral y social. Tampoco se reconoce la paz como derecho humano, individual y colectivo que debe protegerse (ONU, 1984), limitándose a la construcción de la cultura de paz y no violencia, sin abordarse en términos de las fronteras y la migración.

4.3. Entre la interculturalidad relacional y la funcional

La interculturalidad oscila entre la relacional y la funcional, sin un proyecto de interculturalidad crítica, ni siquiera en CDMX. Vinculada al desarrollo sostenible, busca mitigar y reducir las brechas y desigualdades y las relaciones de superioridad-inferioridad. En Chihuahua, Baja California y Chiapas se limita al ámbito de las culturas indígenas y solo se asocia a la migración en el campo educativo.

El enfoque intercultural en los estados es funcional y reduccionista. Aunque se vincula a los derechos humanos y la paz, presenta errores conceptuales al confundir la interculturalidad con elementos del multiculturalismo —reconocimiento e inclusión de culturas diferentes—, lo que representa la interculturalidad funcional del multiculturalismo angloamericano de la noción de Tubino (2005). No existe un proyecto de interculturalidad crítica como lo plantea Walsh (2008, 2018).

En las fronteras, el tránsito hacia una política de control y gestión de la migración “ordenada y segura” —según la OIM y la ONU— no constituye una base para construir interculturalidad y paz. Se limita a la gestión migratoria, sin lograr una gobernanza migratoria, y responde al planteamiento de la Declaración de Los Ángeles como señalan Ocman y Ortega (2023). La inclusión de los derechos humanos atenúa el control securitista, pero también genera condiciones para la violencia, incertidumbre y la vulneración de derechos que se busca proteger.

El estudio ofrece insumos para reorientar las políticas migratorias y la convivencia en las fronteras, superando el enfoque utilitario-securitista para concebirlas como espacios de paz e interculturalidad con base en los DD. HH. Puede utilizarse para revisar y armonizar la legislación articulando gobernanza participativa, paz e interculturalidad, dado que los programas carecen de respaldo legal e institucionalidad democrática e inclusiva de los inmigrantes. También se evidencia la problemática y necesidad de analizar las bases normativas de los PED y la armonización legislativa integral, así como la pérdida de soberanía frente a las agendas globales al replicarse discursos y “recetas” sin perspectivas locales, y la urgencia de la atención integral a los migrantes internacionales en las fronteras de México. Por lo que, los esfuerzos gubernamentales que se realizan necesitan de políticas que incluyan la gobernanza migratoria participativa, interculturalidad, los derechos humanos y el ecodesarrollo a escala humana.

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*Joselito Fernández Tapia

Formación: Profesor en Educación secundaria con la especialidad en historia y geografía, por el Instituto Superior Pedagógico de Jaén, Perú. Licenciatura en educación secundaria con especialidad en historia y geografía, por la Universidad Nacional de Trujillo, Perú. Maestría en gobierno y asuntos públicos, por la Universidad Nacional de México, UNAM. Doctor en ciencias sociales con especialidad en estudios regionales, por el Colegio de la Frontera Norte, México. Licenciatura en derecho, título en trámite, por IEXE Universidad México. Ocupación: Profesor investigador de la Universidad de la Sierra Sur, División de Estudios de Posgrado (docencia), Instituto de Estudios Municipales (investigación), Cuerpo Académico “Democracia, Desarrollo y Género en la Era Digital”. Líneas de investigación: LGAC 1. Gobierno Electrónico, ciudadanía democrática y desarrollo humano; LGAC 2. Economía, política y sociedad en la era del conocimiento; LGAC 3. Género, paz y conflicto en las sociedades democráticas interculturales. Contacto: jferzt@gmail.com ORCID: http://orcid.org/0000-0003-1847-686X